浅析全球环境基金赠款项目在我国的执行与管理情况
赵建平（住房和城乡建设部科技与产业化发展中心，北京 100835）摘 要：我国与全球环境基金（GEF）一直保持着密切、友好的合作，本文简要介绍了 GEF 的设立与运营、与我国合作情况、赠款项目在我国的管理执行等，并提出了在项目管理过程中要健全组织机构和工作机制、合理规划顶层设计、增加业务培训、关注汇率损益等经验与建议。
关键词：全球环境基金 国际合作 项目管理
1 全球环境基金概述
全球环境基金（GEF）是国际环境公约履约的主要资金渠道之一，以赠款或其它形式的优惠资助，为发展中国家提供在生物多样性、气候变化、国际水域、土地退化、臭氧层损耗和持久性有机污染物（POPs）等相关领域项目的资金支持，以帮助其实现国际环境公约中所规定的义务和行动。
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20 世纪 50 年代，环境问题逐渐受到国际社会的普遍重视。伴随着“可持续发展”概念的提出和逐渐深入人心、一系列国际公约和议定书的签署与生效，针对解决全球环境问题的各种国际合作纷纷制定行动计划，国际上对实施这些行动计划所需求的资金提出了迫切要求。
在 1989 年的国际货币金融组织和世界银行发展委员会年会上，法国提议建立一个全球性的环境基金，用以鼓励和支持发展中国家开展对全球有益的环境保护活动。1990 年 11 月，25 个国家达成共识，建立了 GEF，并确定由世界银行、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）作为 GEF 的国际执行机构来共同管理 GEF。
2 全球环境基金与中国合作情况
我国是GEF的创始国、捐资国和获得赠款最多的受援国。截至2011年 3 月，GEF 累计承诺为 92 个中国国别项目提供 7.85 亿美元赠款。财政部是 GEF 在中国的窗口单位，负责 GEF 在华业务归口管理。2001年，财政部与国家环境保护总局联合成立了“中国全球环境基金工作秘书处”，将其作为技术支持机构。这体现出中国政府以高度负责的态度对待 GEF 和相关国际环境公约履行的工作。
长期以来，GEF 项目加强了我国履行生物多样性、气候变化、持久性有机污染物、荒漠化防治等一系列国际环境公约的能力，促进了一批与可持续发展有关的国家法律法规的建设，引进了一批新技术和先进的管理机制，增强了我国公众可持续发展的意识。
3 全球环境基金赠款项目管理
国际金融组织赠款是发展援助的重要组成部分。在全球环境基金中同时存在着贷款、赠款、信贷、直接投资等多种截然不同的融资类型，其中，我国主要以获得赠款形式作为受援国，具体数额上文已有提及。全球环境基金工作的 10 项业务原则中的第二条陈述到：“GEF将提供新的、额外的赠款和优惠资金，以满足为实现公认的全球环境效益而采取措施的议定的额外成本”。
[2] 也就是说，只有“额外成本”
或者叫做“增量成本”才能够获得赠款。这种定位，使得获得赠款的资格审查甚为严格。
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2007 年，财政部印发了《全球环境基金赠款项目管理办法》，明确了我国赠款项目管理的职责分工，其中包括国内实施机构、地方财政部门等；规范了赠款项目申报、审批、实施、监督和检查程序，进一步提高了赠款资金使用效益。2013 年，财政部印发了《国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法》并于 2019 年修订，明确要求处于实施期第 2-3 年且此前未开展绩效评价的在建贷赠款项目，应当开展中期评价，并将评价结果作为项目后续实施的参考依据；对于已完工 2-3年内且完工后未开展过绩效评价的完工贷赠款项目，应当开展事后绩效评价。绩效评价应当对赠款项目的相关性、效率、效果和可持续性四个方面进行评价。
值得一提的是，2003 年 5 月 GEF 第 21 次理事会批准成立 GEF 评估处，并独立于 GEF 秘书处运行，其工作直接对 GEF 理事会负责，核心任务是评估和报告 GEF 各规划和项目取得的经验教训。在 2003 年 5月之前，GEF 的评估工作是由 GEF 秘书处下的一个部门来完成。为了保证 GEF 评估工作的独立、公正性，理事会决定成立这一专门机构。
由此可以看出，GEF 非常重视项目完成的整体绩效情况，这为我国对全球环境基金赠款项目开展绩效评价工作赋予了重要意义并提供了有力依据。
4 项目管理经验与建议
4.1 经验总结
（1）健全组织机构和工作机制，确保项目顺利实施国内实施机构应成立项目指导委员会，负责指导、协调解决项目重大事项，并设立项目办，配备专业人员和具备丰富经验的专家团队参与项目管理和具体实施过程，形成长效工作机制。应根据财政部《全球环境基金赠款项目管理办法》及国际执行机构有关指南，编制形成《项目管理办法》等内部规章制度。
（2）科学合理的顶层设计和规划，保证项目的实验性、创新性及示范性为确保项目设计具有实验性、创新性及示范性，项目规划设计阶段要结合宏观政策与实际需求，邀请行业专家及有关部门进行论证，通过组织专家座谈、现场调研、与各主管部门进行深度研讨等方式，完善项目内容，明确项目目标，避免项目建设盲目性。
（3）业务培训增加管理经验，提高管理水平
相关培训一般在项目评估阶段进行，贯穿项目实施全过程。通过培训，使项目参与人员了解国际执行机构项目有关政策、程序及与国内项目的差异，打好“预防针”。
4.2 建议
国际合作项目应该关注汇率变化对项目的影响。GEF 项目通常是以美元为核算基础，但在国内实施过程中又以人民币计价，由于近年来人民币对美元汇率的变化，给项目的实施带来了一定的影响，这个影响包括两个方面：一方面，由于汇率的变化，造成项目管理办公室和主管部门无法对项目的实际支出做出准确的核算；另一方面，汇率的变动又可能影响财务管理的过程使得项目管理办公室和主管部门无法通过财务报表来了解项目的财务进展。
参考文献：
[1]呼炀.浅析全球环境基金绩效评价在我国的推广[J].中国高新技术企业，2011(10)：15-16.
[2]朱光耀.全球环境基金与中国可持续发展[ M ].1 版.北京：中国财政经济出版社，2007.
[3]郭晨星.全球环境基金与中国[J].南京林业大学学报(人文社会科学版)，2008，8(2)：71-74.
