试论发展非营利组织与政府管理创新互动关系之缘由探讨

论文摘要：随着我国政治、经济、社会的发展，我国政府的管理也要随之发展和创新。要实现政府管理创新除了政府自身的改革外，还需要社会方面的改革，这就是大力发展非营利组织。要实现政府管理创新，离不开发展非营利组织，这是实现政府管理创新的必然选择；另一方面，非营利组织的发展也离不开政府管理创新的实现。本文从这两个角度对为什么要发展非营利组织与政府管理创新之间互动关系的缘由进行了相关探讨。
　　论文关键词：非营利组织；发展；政府管理创新；互动关系
　　随着我国政治、经济和社会的快速发展，我国迫切需要加快推进政府管理创新。要推进政府管理创新，除了政府自身的改革外，还需要社会方面的改革，这就是大力发展非营利组织。推进政府管理创新的途径有许多种，但一直以来大多都是从政府自身来考虑的，跳出政府这一圈子而寻找外力来作用于政府以推进政府管理创新的较少，而这正是本文的切人点。本文发展非营利组织这一社会力量作为思考的切人点，从作用于政府的外力着眼，对发展非营利组织和推进政府管理创新之间的关系进行了分析和探讨。认为二者是互动的：推进政府管理创新离不开发展非营利组织；同时，发展非营利组织也离不开政府管理创新的实现。
　　一、发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择
　　政府要实现管理创新，必须变原有的“万能政府”、“全能政府“有限政府”，必须把社会的权力返还给社会，政府从原来的以微观管理为转变为以宏观管理为主，只管好自己该管的事，该由社会管的事坚决交由社会管理；而这不仅需要从政府方面寻求推动力，很重要的一点是还需要从社会方面寻求推动力：因为如果社会没有相应的组织和力量来承接由于政府改革而返还给社会的职能，这些社会职能的最后承担者又落到了政府身上，政府依然是“万能政府”和“全能政府”，也就无法实现政府管理创新。而非营利组织就是这么一种社会组织和力量。
　　1．非营利组织的再认识
　　非营利组织(NonprofitOrganization，NPO)是指不以获取利润为目的、为社会公益或共益服务的独立机构。非营利组织同时也被称为“非政府组织”，“第三部门”，这几个称呼并无太大差别，在大多数情况下是可以互通的。
　　非营利组织代表的是一种社会的力量，能对政府管理创新产生巨大作用力和积极影响，这与非营利组织自身所具有的一些优势是分不开的。非营利组织的这些优势主要体现在以下几个方面：
　　(1)非营利性。非营利组织是不以营利为目的的，能够克服市场机制的一些功能缺陷；同时因为它往往是以具有很强公益色彩的某种“宗旨”为导向的，从而使非营利组织成为使命感很强的一种组织，能够把公平和效率有机地结合起来。这一点使非营利组织能够承接由政府转让出来的社会职能，能够成为公共物品的提供者之一。
　　(2)独立性。独立性是非营利组织的一大特点，是非营利组织区别于政府的根本特点。非营利组织是相互独立的自治组织，它们既不隶属于政府也不隶属于企业，是一个个独立的社会组织，每一个非营利组织都有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力。也正是因为这点，非营利组织能够对政府起到一种强有力的监督作用，能够作为一种外力来推进政府管理创新。
　　(3)灵活性。非营利组织具有很强的灵活性，它是公民自愿参与的社会自治组织，其成员是自愿为组织服务的，而且非营利组织里聚集着不少专业人才。依赖组织结构的灵活多样和组织内部的专业人才，非营利组织提供的服务灵活多样并有着较高质量，能满足不同公民、不同层次的需求，从而能够把自己将要承接的社会职能做好。
　　(4)贴近基层。非营利组织具有贴近基层的优势，分布在社会各个角落的众多的非营利组织能够及时发现人们的各种心声和需求，从而想方设法去满足公众的这种需求、去提供相应的服务；同时贴近基层的优势有利于非营利组织降低服务成本，这比由政府来管理社会事务所要花费的成本要少得多。
　　(5)非官僚性。非营利组织不同于政府的官僚组织结构，使得非营利组织的运行成本低于政府的官僚组织，并且因为没有等级森严的科层的不利影响，非营利组织能够提供更高效的服务；另外，非营利组织能够找到一些社会捐赠，从而降低所提供的公共服务的成本，并且社会捐赠的主体会督促非营利组织提供高效、优质的服务。

　　2．发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择
　　因为非营利组织自身的特点和优势，非营利组织能对政府管理创新起到积极的推动作用。之所以说发展非营利组织是推进政府管理创新的必然选择，是基于以下这些原因：
　　(1)发展非营利组织才能真正实现“有限政府”。政府自产生之日起就具有自我扩张性，仅仅依靠政府自身的改革不可能做到从根本上控制政府规模的增长、实现“有限政府”。同时，政府管理创新的一个重要内容就是转变政府职能、实现职能创新，这样就有不少职能要从政府机构转移出来，若社会没有足够的自治能力和相应的组织来承接从政府转移出来的这些职能，最终政府只好又承接起这些职能，否则就会引起社会秩序的混乱和不稳定。这样，政府机构改革就只能是又陷入“精简一膨胀”的怪圈，政府依然是以前的那种“全能政府”“万能政府”，而没有从具体社会事务的微观管理中抽身出来、转到以宏观管理为主，实现政府管理创新。大力发展非营利组织，使社会具有较强的自我管理、自我服务、自我协调的能力，走向成熟与完善，使社会通过自身的力量来满足社会需求，降低对政府的依赖，从而有利于抑制政府规模的过度膨胀，实现“有限政府”，推动政府管理创新。
　　(2)发展非营利组织有利于克服政府失灵。政府失灵理论是由美国经济学家伯顿．韦斯布罗德提出的，该理论认为：市场由于自身存在的缺陷而不能成为公共物品的提供主体，而政府在提供公共物品、克服市场失灵的过程中却难以避免自身的失败，即也存在政府失灵。公共物品的供给实际上是一个公共选择的过程，然而由于政府“理性经济人”的缘故，不可避免地会出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化问题。
　　而非营利组织不像私人营利部门那样追求利润最大化，它是非营利的，从而使得非营利组织能够成为公共物品的提供主体；同时，非营利组织有服务成本低、效率高、方式灵活多样等优势，能在一定程度上弥补政府机制的欠缺或失灵。事实上，政府失灵正是非营利组织兴起的一个重要原因。
　　(3)发展非营利组织有利于构织社会安全网。首先它有利于创造就业机会、扩大就业渠道，从而有利于缓解政府机构改革分流人员的压力和政府解决就业问题的压力。1980—1990年间美、德、法等国家的新增就业机会中有13％是来自于非营利组织；1995年，法国的非营利组织吸收了97．5万名全职工作人员，接近法国全国就业人口总数的5％，日本的非营利组织雇用了大约210万名全薪职员，相当于日本全国非农业就业总数的3．5％，服务业就业总数的14％；其次，非营利组织能够提高社会的整合程度，从而有利于缓解社会矛盾，增强整体社会对政府改革的承受能力，减缓由于改革而给社会带来的震荡，这对推进政府管理创新具有重要的作用。
　　(4)发展非营利组织有利于形成对政府的制约力。任何公共权力都需要制约，政府也一样。没有制约的权力是恐怖的，阿克顿勋爵曾说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。对政府的制约力量除了来自政府本身之外，更重要的是来自于政府以外的社会的力量，但社会中分散的单独的个人是没有足够的力量来制约政府的，只有组织起来才有影响力，才能制约政府。非营利组织是社会的一种组织形式，强大的非营利组织能够扩大公民自我组织、参与公共事务的空间，从而形成对政府的制约力，能够监督政府行为、推进政府改革、推动政府的法制化、民主化等。同时，非营利组织自身的运作方式、管理模式等等对政府管理创新也有一定的借鉴意义。
　　二、发展非营利组织有赖于政府管理创新的实现
　　由以上的分析可知，发展非营利组织对推进政府管理创新能起到积极的作用，是其必然选择。但与此同时，必须要注意的一点是非营利组织的发展也不能仅仅依靠自身而获得，也有赖于政府管理创新的实现，这主要表现在以下几个方面：
　　1．法律的健全有赖于政府管理创新非营利组织的健康发展，离不开健全的法制轨道。目前我国非营利组织存在着的许多问题，有不少是非营利组织管理的法律法规不健全造成的。发展非营利组织在法律方面存在的问题主要有：
　　(1)管理法规规格不高，组织管理法规体系不健全。目前我国尚没有一部完整的非营利组织的基本法；同时，涉及非营利组织的法规各项专项也不多，对于非营利组织的管理主要依据的是行政条例和行政规定；非营利组织内部管理的法规、不同组织形态的专业化管理法规都不健全，比如，国家在民办非企业单位的社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规。
　　(2)部门法规的配套不够，相关政策的衔接不协调。非营利组织是一个新生事物，要随着对它的认识程度的加深出台相关的法律法规，并且随着它的发展而不断发展相关法律法规；另外，新出台的法律条文如何与既有的法律实施体系衔接也是一个重要的问题，对于我国非营利组织的发展也有重大影响。如《公益捐赠法》的内容非常好，但海关、税务等部门没有相应的实施细则，对申请范围、申请程序、监督措施等均没有规定，使其难以得到真正落实。而这些问题要得到较好的解决，都离不开政府管理创新。只有实现了政府管理创新，政府才能从大量繁琐的社会事务中脱身，从而才能集中力量搞好宏观规制、法律法规的制订及各方面的协调工作。
　　2．资金的充足有赖于政府管理创新
　　我国目前非营利组织的资金来源渠道有政府拨款、成员的会费、社会各界的捐助以及非营利目的的服务所得等四个方面。
　　(1)从政府拨款方面来看，目前由各级政府的财政拨款和补贴占50％，政府以项目为引导的经费支持占3．6％。然而，随着政府职能的调整以及社会对非营利组织需求的增加，单靠政府的财政拨款来维持非营利组织的生存和发展已经不太现实。
(2)除政府拨款外，会费收入和企业赞助占相当一部分比重，约为26．8％，但这一部分资金的来源毕竟有限。
　　(3)此外，非营利性决定了非营利组织运营目的是为了充分利用组织的已有资源，努力为组织成员或社会公益提供最佳服务，因此非营利目的的服务所得所占的比重很小，仅为6％。
　　(4)其他社会各界的捐款和资助合计不到5％，这与社会各界的自愿性和社会经济的发展水平有关，但也与人们对非营利组织在资金管理和使用问题上的信任度一般较低有较大关系，信任度低严重影响筹资的进行。
　　非营利组织的资金来源决定了目前我国有相当一部分非营利组织处于严重的资金不足的境地，几乎所有的非营利组织都面临严重的财务危机，有的甚至等米下锅，难以为继。根据清华大学非营利组织研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查显示，有41．4％的非营利组织认为资金短缺是他们所面临的首要问题。
　　那么其他国家的非营利组织的资金来源是什么呢?根据美国学者莱斯特．M．萨拉蒙的一项研究，非营利组织的多数收入来自会费和公共部门，而不是来自慈善事业，会费和其他商业收入占非营利组织收入的近一半(49％)，而公共部门的支付占40％。这也是我国非营利组织解决资金困难的出路所在。
　　但这依赖于政府管理创新。只有实现了政府管理创新，政府和非营利组织之间才能形成良好互补关系，从而有利于非营利组织的发展。政府实现管理创新，真正实现了“小政府、大社会”，就会有大量的社会职能从政府手中转移出来，这给了非营利组织发展的空间，非营利组织就能有所作为，因为非营利组织在提供各种服务时可以收取一定的费用，虽然是低价，但因为事务的繁多而大大增加非营利组织资金；另外，政府不再提供具体的公共服务，非营利组织也可以成为公共物品的提供者，而政府则从非营利组织那里购买服务，这样，一方面有利于政府搞好管理，另一方面非营利组织也有了较充足的资金来源，同时公众又可享受到高质、低价的多样化服务，可谓是方方得利。
　　3．有利社会条件有赖于政府管理创新
　　我国现在社会方面的情况对于非营利组织的大发展尚存在许多不足之处，如志愿精神缺乏等，这些都有赖于政府管理创新的实现，从而改变现有的状况，创造有利于我国非营利组织发展的社会条件。现在的问题主要有：
　　(1)志愿精神缺乏。从国外的情况来看，非营利组织多是专家集团，其从业人员特别是主要的执业人员都是具有高学历、高智力，并且有着丰富实践经验的专业人才。我国目前这方面的人才培养尚跟不上形势发展的需要，国外非营利组织普遍采用吸呐志愿人员的方法来解决这个问题：美国参与非营利组织的志愿者，大约占非农业就业总数的4％，估计有49％的美国公民(相当于500万名的全职工作人员)报告曾为非营利活动投入时间，日本也有大量的志愿者参与非营利组织，估计有21．4％的日本公民报告愿意把空余时间投在非营利活动上，这相当于70万名的全职工作人员，而德国有20％以上的人口(相当于100万名的全职工作人员)报告说为非营利活动贡献过时间。但我国的非营利组织中的志愿人员少而又少。
　　(2)慈善精神不足。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是非营利组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利部门相区别的一个重要标志。从国外的情况来看，美国民间捐赠比例是19％，英国是12％，法国是7％，虽然民间捐赠在非营利组织收入中所占的比例较少，但它对非营利组织发展的贡献是不可低估的，特别是在发展中国家和贫困国家，因为这些国家没有雄厚的财力来资助非营利组织。民间捐赠还具有自身的一些优点，如有利于维护非营利组织的自主性和民间性和有利于聚集民间资源等。
　　但目前我国非营利组织的资金来源中，社会各界的捐款和资助合计不到5％，这严重制约着我国非营利组织的发展。
　　(3)社会监督欠缺。来自政府的监督外，非营利组织还需要有来自社会的监督。把非营利组织置于社会的监督下，也是对非营利组织管理的一个有效措施；同时，非营利组织接受公众监督以得到公众的信任，也是这类组织维持生存的基本要求。
　　目前中国还没有一个独立的第三方专门对非营利组织进行监督，媒体对非营利组织的监督作用还非常有限，对一些非营利组织违背非营利准则等问题没有起到应有的监督职能。另外，公众也缺乏反映问题的制度化的渠道，而且即使反映了，也很难得到及时有效的处理。
　　4．良好管理机制有赖于政府管理创新
　　目前我国对非营利组织实行的是双重管理体制，实行双重管理体制有利于使其运行经营规范化、标准化，从实际情况来看确实取得了一些成效，但同时也造成了不少负面效应，不利于非营利组织的发展。只有实现了政府管理创新，才能较好地解决好以下这些问题：
　　(1)登记注册方面。登记注册的手续复杂，程序严格，构成很强的门槛约束，使得大批非营利组织被拒于合法登记的门槛之外。在现行双重管理体制下，很多非营利组织只好转而到工商部门登记注册，甚至有些非营利组织干脆就不进行任何注册，这样既不利于规范管理，也不利于非营利组织的健康发展。而登记注册方面的一些制度性规定，如非竞争性原则、限制分支原则等也制约了非营利组织的发展。
　　(2)审批标准方面。目前我国将非营利组织分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种，分别依据相关的行政法规对其进行管理。在实际实行中，这种做法带来了不少弊端。审批机关自由裁量权太大，缺乏明确的审批标准，审批机关是否审批也往往因人而异，因事而异，没有明确标准；有时即使规定了一些审批标准，这些标准也往往倾斜于自办的非营利组织。对非营利组织从业人员的资格审查标准也存在同样的问题。
　　(3)成立设立方面。我国非营利组织在成立设立方面存在着官办色彩浓厚的问题：第一，从产生来看，中国有相当一部分非营利组织是通过获取向上而下的资源的方式建立和发展起来的，这些组织，在管理制度、活动方式思想及观念上与政府机构非常相似，带有浓厚的“政府”色彩；第二，从人员来看，非营利组织的不少工作人员都来自政府部门，还有的人员的人事关系仍在政府相关部门。这些人的思想行为自然就带有浓厚的“政府”色彩；第三，从经费来源看，目前非营利组织的经费50％来源于各级政府的财政拨款的补贴，3．6％来源于政府以项目为引导的经费支持。造成非营利组织对政府的依赖性很强，因而也不可避免地带有浓厚的“政府”色彩。
　　(4)政策指导方面。在政策执导方面我国缺乏对非营利组织的整体发展规划，没有及时出台相关的政策执导，使得我国非营利组织的发展跟不上我国经济发展和市场经济体制的发展进程，远远不能满足其需要；而且使得目前我国非营利组织呈现出布局不合理、发展不平衡的局面：如我国目前已有的非营利组织大多数分布在东部沿海地区，西部和内地较少；在某些领域已经开始出现低水平重复的现象，但在那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护等公共政策领域，却极少有非营利组织进入。