浅谈环境保护法修订案对公众参与的规定
浅谈环境保护法修订案对公众参与的规定
张维静
【摘 要】 公众参与对于环境保护具有实践意义， 此次环境保护法修订对公众参与进行了突破性规定， 但是仍然存在信息
公开不充分、 公众意见表达渠道不畅、 及个人公益诉讼资格无保障等问题， 通过对法条进行分析， 力求探索出我国环保公
众参与完善之路径。
【关键词】 公众参与； 信息公开； 公众意见； 公益诉讼
由第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014 年 4 月 24 日通过的《中华人民共和国环境保护法修订
案 （草案） 》 （以下简称 《环境保护法修订案》 ） ， 将于 2015 年 1月 1 日实施。这是我国环境保护法 25 年来最重要的一次修
改， 在原则理念、 监管手段、 公共参与及法律责任等方面都取得了突破， 被称为是 “史上最严厉的环境保护法” 。 然而， 这部
得到广泛好评的法律并非十全十美， 仍然存在滞后性。特别是首次单独设立信息公开和公共参与一章， 体现了环境保护
的民主性， 但仅仅六个法律条文 （第 53 条——58 条） 不足以满足公众参与的热情。
一、 《环境保护法修订案》 对信息公开的规定不充分
信息公开是公众参与的前提和必要条件， 信息公开充分与否直接关系到公众参与的深度与广度。 《环境保护法修订
案》 第 54、 55、 56 条是对环境信息公开的规定， 包括信息公开的义务主体及其内容。义务主体有行政机关 （县级以上人民
政府环境主管部门） 和企业 （重点排污单位和应当编制环境影响报告书的建设单位） ， 内容上采取例举的方式， 详细例举了
县级以上人民政府环境主管部门的公开的内容， 这种方式虽然有利于监督公开的信息是否具有法律上的形式完整性， 却
容易造成实质的法律空白。 对此可以借鉴德国 《环境信息法》的规定， “每个人都有权了解政府机关所拥有的环境信息” ，①
同时作出限制性规定， 涉及国家秘密和商业秘密的除外。信息公开是对公民环境信息知情权的保护， 其内容涉及
信息公开的方式、 形式、 信息公开不充分或者虚假的法律责任等。方式上， 《环境保护法修订案》 规定的信息公开是行政机
关和企业的主动公布， 没有赋予公众申请公开的权利， 这种单向公开信息的方式难以有效保障公众的环境知情权； 同时信
息公开的周期， 信息载体也没有规定， 难以保证及时发布信息。 对此， 可以就不同的信息区分不同的发布时间， 常规的环
境信息可以借鉴美国要求 “每年” 的时间规定， 而对于突发环境时间的信息， 则采取 “即时” 的规定。对信息载体的规定也
需要确立， 如政府网站、 公报、 新闻发布会、 广播、 电视等， 以保障公众有效地了解信息。对于信息公开不真实的法律责任，
《环境保护法修订案》 只对重点排污单位作出了规定， “重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的， 由县级以上地方
人民政府环境保护主管部门责令公开， 处以罚款， 并予以公告。 ” 对于行政机关和应当编制环境影响报告书的建设单位公
布的信息不真实的情况没有作出规定， 这容易形成官商为了相互利益发布虚假信息的罪责真空。
二、 《环境保护修订案》 没有征求公众意见的具体规定征求公众意见是公众参与环境保护的重要形式， 贯穿于
环境保护源头参与、 过程参与、 行为参与、 末端参与的始终， 体现了公众参与的各个方面， 是解决公众参与 “有名无实” 的重
要手段。② 然而，《环境保护法修订案》 仅仅在 57 条规定了 “环
境污染举报” 的末端参与， 不利于激发公众环境保护的自主意识。对此可以借鉴日本 “公众环境异议权” 制度， 赋予公众发
表其意见的权利。 英国公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程的规定对于我国的环境保护也有参考价值。同时，
《环境保护法修订案》 没有规定征求公众意见的具体方式。 目前征求公众意见有会议和非会议形式， 如座谈会、 论证会、 听
证会、 问卷调查。对此， 针对不同的环境管理决策具体规定，如对于应当编制环境影响报告书的建设单位采取听证会的形式， 而对于普通的决策， 可以采取非会议的形式， 实现征求意见的灵活性。
三、 《环境保护法修订案》 对于环境公益诉讼规定的缺陷
《环境保护法修订案》 第58条规定了环境公益诉讼， 是我国公众参与环境保护的显著成效， 但是具有诉讼资格的只限
于 “依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的” 两类
组织， 没有承认公民个人的公益诉讼资格， 这主要是考虑到若将公民个人加入诉讼主体， 有可能导致 “诉累” 的情况。 对此，
环境保护法有必要扩宽环境公益诉讼的主体资格， 将公民个人纳入诉讼主体范围， 同时可以对公民个人诉讼作出限制， 如
诉权行使的前置程序。③ 同时，
《环境保护法修订案》 对于环境公益诉讼的程序、 举证责任、 裁决方式、 执行等细节问题作出
规定， 需要最高人民法院适时出台环境公益诉讼相关的司法解释， 为环境公益诉讼的实施提供制度保障。
综上所述， 《环境保护法修订案》 对于环保的公众参与作出了突破性规定， 但是存在规定过于原则， 甚至存在漏洞的情
况， 需要对其进行进一步完善， 从而形成环境的多层次、 宽领域保护。
参考文献：
①岳世平.发达国家环保公众参与制度的立法特点 [J].中共杭州市委党校学报,2008(4).
②汪劲.环保法治30年:我们成功了吗 [M].北京大学出版社,2011.
③朱谦.公众环境保护的权利构造 [M].知识产权出版社,2008.
