城中村改造热潮中的几点冷思考——以西安市为例
城中村改造热潮中的几点冷思考——以西安市为例
胡颜霞
（西安工业大学建筑工程学院 陕西西安 710032）
【摘要】城中村是土地二元体制和快速城市化的必然结果，本
文从城中村大规模的改造的弊端和危害分析入手，以西安为例，分
析了西安城中村改造的态势，提出了改变推土机式的改造模式，分
类别进行改造的构思，为城中村的改造提出更为审慎和公平的应对
策略。
【关键词】城中村；改造；热潮；冷思考
1、城中村是土地二元体制和快速城市化的必然结果
1.1 土地的二元制度是城中村存在的根本原因。
按照《土地管理法》（1986 年颁布，修订于1988、1998、2004 年）
规定，在城乡建设用地方面，乡镇企业用地、农民宅基用地、农村
集体组织的公共设施和公共事业用地等，可用集体土地；而城市企
业、城市居民等必须使用国有土地，如果需要占用集体土地，则必
须先通过土地征用将其转为国有土地，在出让或划拨给城市土地使
用者。
这个政策势必导致了城市内国有土地可以通过市场化手段进行
价值价值评估和获取使用权出让的巨大收益相比，原住民的集体土
地明显处于不对等的地位；他们的价值评估明显的低于市场实际价
值，且不能直接进行自由的市场流转并获取相应的收益，具有明显
的产权缺陷特征。与与此相对应的，原住民的利益寻租也就开始了，
其充分利用宅基地政策“土地法赋予农民兴建住宅的基本利益”，
与共有土地上进行建设需要严格的审批手续相反，城中村原居民只
需在要满足农村宅基地规划的要求，土地、空间资源得到最充分的
利用。这也直接导致了城中村也城市规划的不协调、缺乏规划与管
理，环境质量差等问题。
1.2 快速的城市化促使大量的流动人口进入城市，是城中村快
速发展的最重要的动因。
快速的城市化，导致农村剩余劳动力进入城市寻找就业机会，
而这部分人由于文化水平和技能不足，其整体的收入比较低，没有
能力购买住宅和租住单元房屋，同时目前的制度（政策）设计缺少
对该部分人群居住需求的供给，城中村相对低廉的房租、简单的手
续，方便的地理位置，成为数量庞大的外来人口的第一选择。
1.3 政府的征收迂回政策使城中村问题更加严重的核心原因
随着城市化的进展，城中村的问题不仅没有得到改善反到更加
突出的核心问题在于政府一直的征收迂回政策，城市政府为了尽量
减少土地征用赔偿的金额（对集体建设用地和农民宅基地及其上的
乡镇企业、农民住宅等的补偿）和减少社会负担（例如不造就完全
意义上的“失地农民”），多采取了饶开了村建设用地而只征用耕地
的方式来寻求城市建设用地的快速扩张。直接导致了城中村孤岛的
数量不断产生，其规模不断的扩张。
2、西安城中村改造的态势
经过2002 年至2005 年的起步阶段，西安市政府已经开始了对
城中村进行了全面的大规模的改造阶段，根据《西安城中村改造管
理办法》，在2009—2011 年期间，启动西安市326 个城中村中143
个城中村的改造工作，基本完成二环以内72 个城中村（2、5 万户、8、
89 万人，占地0.15 万公顷）改造工作。截止2009 年底，已经完成
了98 个整村的拆迁。
这样的大规模的改造，是建立在个政府、开发商、原住民三者
之间的博弈关系上的，政府改善了环境，开发商获取了最大的利益，
而原住民获取了拆迁补偿、农转居、养老保险等利益，而恰恰没有
需要改住房的低收入外来人口的利益。而这部分人恰恰是城中村主
要居住人群，解决这这部分人群的住房问题关系到城中村改造是否
成功的关键所在。
3、城中村大规模改造的弊端及其危害
大规模改造实际上是一种“不可持续”的发展模式，它反映的
是一种大工业时代的发展观和发展模式，它反映的是一种大工业时
代的发展观和发展模式，城中大规模改造的确会快速使环境的改变，
但同时也存在一些社会问题，主要表现为，主要表现为以下几个方
面：
3.1 城市大量外来人口住房困难，导致新的城中村的出现
而流动人口对廉住房的巨大需求是刚性递增的，而相对于快速
增长的西安外来人口，政府为外来人口提供的公租房并没有明显的
增长目前，城中村外来人口与原住民之间的比例达到了10 ：1，二
环全部拆迁，势必导致了90 万人重新找房，目前，政府仅仅建设
的了廉租房屋的面积为22 万平方米，其中主要供给西安市区低收
入人口居住，对外来流动人口的供给微乎其微，外来人口仍人依靠
城中村解决自身住房问题，只有选择更远的城中村居民，从二环搬
迁到三环，甚至更远的地方，在过一定的时间，新的城中村又出现，
只是空间范围发生了改变。
3.2 不利于改善低收入人群的生活质量
城中村快速的改造，减少了城中村廉价房屋的数量，导致了剩
余城中村的租赁价格快速的增长，提高低收入人群的住房成本，而
低收入人口的收入增长的速度并没有大幅度的提高在收入没有明显
增长的情况下，大幅度的租房成本的提高，，增加居民用于住房的
现期以及与预期支出，从而不利于居民节约劳动力、家庭储蓄以及
生活资料，和用于改善生活或投资其他领域获取收益。
3.3 不利于房地产市场的稳定
开发商获取的城中村的土地的代价相对于空地而言，其成本在
大幅度的提高，这势必导致了其为了获得最大的利润而提高房屋的
价格，而大量原先居住在城中村的外来人口，面对对即将消失的城
中村的忧虑，以及日益高涨的租房价格，以及本身缺乏住房产生的
不安全等因素，购房的欲望在不断的加大，刚性的需求量在不断的
加大，而刚性需求的促使下，房地产的价格在快速的增长，2010 年，
在国家一再压制房价的情况下，西安的房价反而快速的增长。
4、对策与建议
4.1 开辟多渠道，解决外来流动人口的住房问题
增加小户型并在郊区建设大量的廉租房以解决外来流动人口的
住房难的情况，同时也防止一刀切，可以采取以下几种方式
1、鼓励各区政府和市公共住宅集团，在三环附近和城市郊区
大量建设廉租房，土地采取划拨的方式，政府负担整个建筑费用，
面积控制在25—50 平方米之间，配套基本的生活资料，政府采取
完全福利性的方式，租金不低于同期的城中村的租赁价格，配置外
来务工人员中低收入的人群，采取只租不卖的方式，同时也严格审
核外来人口的具体情况，政府统一管理。
2、在村民安置房中，除村民自住外，其他出租房主要规划建
设小户型、酒店标间式房屋、方便留西安的大中专毕业生、高收入
农民工群体租住。
3、城中村开发房屋中，政府必须严格把关，提高小户型的比例，
使留西安的大中专毕业生、高收入农民工等群体购买，政府在核实
购买者基本情况的基础上，给予一定税费等方面的补助。
4.2 改变“推土机”式的改造方法，分类别进行改造
大规模的改造而释放出大量的土地，一方面必然给房地产带来
波动，另一方面，使得低收入的流动人口不得不支付高的租金，或
多人居住在一起，或不得不寻找新的就业城市，这样会流失一部分
的人才，一定程度的影响了经济的发展。在相关社会保障没有成熟
之前，贸然大面积改造城中村廉租房只能迟滞经济的发展。因此，
在城中村改造中，不宜多存同时进行、不宜在城市政府没有为低收
入流动额人口基层提供足量廉租房时推行，而应该分步分类推进。
5、结语
城中村的存在是涉及到土地、户籍、流动人口的多方面的因素，
由一定的社会历史原因，单纯的铲平重建短期内会对改善城中村的
环境起到明显的作用，但是从也会触碰到社会底层低收入流动人口
的基本居住问题，应该改变其大规模的推土机的模式，探讨更为合
理的改造模式。
参考文献
[1] 秦泗刚，王慧. 西安市现代商务活动发展及其空间动态[J].
城市规划，2004，（7）
[2] 赵群毅，周一星. 西方生产性服务业空间结构研究及其启
示[J]
胡颜霞
（西安工业大学建筑工程学院 陕西西安 710032）
【摘要】城中村是土地二元体制和快速城市化的必然结果，本
文从城中村大规模的改造的弊端和危害分析入手，以西安为例，分
析了西安城中村改造的态势，提出了改变推土机式的改造模式，分
类别进行改造的构思，为城中村的改造提出更为审慎和公平的应对
策略。
【关键词】城中村；改造；热潮；冷思考
1、城中村是土地二元体制和快速城市化的必然结果
1.1 土地的二元制度是城中村存在的根本原因。
按照《土地管理法》（1986 年颁布，修订于1988、1998、2004 年）
规定，在城乡建设用地方面，乡镇企业用地、农民宅基用地、农村
集体组织的公共设施和公共事业用地等，可用集体土地；而城市企
业、城市居民等必须使用国有土地，如果需要占用集体土地，则必
须先通过土地征用将其转为国有土地，在出让或划拨给城市土地使
用者。
这个政策势必导致了城市内国有土地可以通过市场化手段进行
价值价值评估和获取使用权出让的巨大收益相比，原住民的集体土
地明显处于不对等的地位；他们的价值评估明显的低于市场实际价
值，且不能直接进行自由的市场流转并获取相应的收益，具有明显
的产权缺陷特征。与与此相对应的，原住民的利益寻租也就开始了，
其充分利用宅基地政策“土地法赋予农民兴建住宅的基本利益”，
与共有土地上进行建设需要严格的审批手续相反，城中村原居民只
需在要满足农村宅基地规划的要求，土地、空间资源得到最充分的
利用。这也直接导致了城中村也城市规划的不协调、缺乏规划与管
理，环境质量差等问题。
1.2 快速的城市化促使大量的流动人口进入城市，是城中村快
速发展的最重要的动因。
快速的城市化，导致农村剩余劳动力进入城市寻找就业机会，
而这部分人由于文化水平和技能不足，其整体的收入比较低，没有
能力购买住宅和租住单元房屋，同时目前的制度（政策）设计缺少
对该部分人群居住需求的供给，城中村相对低廉的房租、简单的手
续，方便的地理位置，成为数量庞大的外来人口的第一选择。
1.3 政府的征收迂回政策使城中村问题更加严重的核心原因
随着城市化的进展，城中村的问题不仅没有得到改善反到更加
突出的核心问题在于政府一直的征收迂回政策，城市政府为了尽量
减少土地征用赔偿的金额（对集体建设用地和农民宅基地及其上的
乡镇企业、农民住宅等的补偿）和减少社会负担（例如不造就完全
意义上的“失地农民”），多采取了饶开了村建设用地而只征用耕地
的方式来寻求城市建设用地的快速扩张。直接导致了城中村孤岛的
数量不断产生，其规模不断的扩张。
2、西安城中村改造的态势
经过2002 年至2005 年的起步阶段，西安市政府已经开始了对
城中村进行了全面的大规模的改造阶段，根据《西安城中村改造管
理办法》，在2009—2011 年期间，启动西安市326 个城中村中143
个城中村的改造工作，基本完成二环以内72 个城中村（2、5 万户、8、
89 万人，占地0.15 万公顷）改造工作。截止2009 年底，已经完成
了98 个整村的拆迁。
这样的大规模的改造，是建立在个政府、开发商、原住民三者
之间的博弈关系上的，政府改善了环境，开发商获取了最大的利益，
而原住民获取了拆迁补偿、农转居、养老保险等利益，而恰恰没有
需要改住房的低收入外来人口的利益。而这部分人恰恰是城中村主
要居住人群，解决这这部分人群的住房问题关系到城中村改造是否
成功的关键所在。
3、城中村大规模改造的弊端及其危害
大规模改造实际上是一种“不可持续”的发展模式，它反映的
是一种大工业时代的发展观和发展模式，它反映的是一种大工业时
代的发展观和发展模式，城中大规模改造的确会快速使环境的改变，
但同时也存在一些社会问题，主要表现为，主要表现为以下几个方
面：
3.1 城市大量外来人口住房困难，导致新的城中村的出现
而流动人口对廉住房的巨大需求是刚性递增的，而相对于快速
增长的西安外来人口，政府为外来人口提供的公租房并没有明显的
增长目前，城中村外来人口与原住民之间的比例达到了10 ：1，二
环全部拆迁，势必导致了90 万人重新找房，目前，政府仅仅建设
的了廉租房屋的面积为22 万平方米，其中主要供给西安市区低收
入人口居住，对外来流动人口的供给微乎其微，外来人口仍人依靠
城中村解决自身住房问题，只有选择更远的城中村居民，从二环搬
迁到三环，甚至更远的地方，在过一定的时间，新的城中村又出现，
只是空间范围发生了改变。
3.2 不利于改善低收入人群的生活质量
城中村快速的改造，减少了城中村廉价房屋的数量，导致了剩
余城中村的租赁价格快速的增长，提高低收入人群的住房成本，而
低收入人口的收入增长的速度并没有大幅度的提高在收入没有明显
增长的情况下，大幅度的租房成本的提高，，增加居民用于住房的
现期以及与预期支出，从而不利于居民节约劳动力、家庭储蓄以及
生活资料，和用于改善生活或投资其他领域获取收益。
3.3 不利于房地产市场的稳定
开发商获取的城中村的土地的代价相对于空地而言，其成本在
大幅度的提高，这势必导致了其为了获得最大的利润而提高房屋的
价格，而大量原先居住在城中村的外来人口，面对对即将消失的城
中村的忧虑，以及日益高涨的租房价格，以及本身缺乏住房产生的
不安全等因素，购房的欲望在不断的加大，刚性的需求量在不断的
加大，而刚性需求的促使下，房地产的价格在快速的增长，2010 年，
在国家一再压制房价的情况下，西安的房价反而快速的增长。
4、对策与建议
4.1 开辟多渠道，解决外来流动人口的住房问题
增加小户型并在郊区建设大量的廉租房以解决外来流动人口的
住房难的情况，同时也防止一刀切，可以采取以下几种方式
1、鼓励各区政府和市公共住宅集团，在三环附近和城市郊区
大量建设廉租房，土地采取划拨的方式，政府负担整个建筑费用，
面积控制在25—50 平方米之间，配套基本的生活资料，政府采取
完全福利性的方式，租金不低于同期的城中村的租赁价格，配置外
来务工人员中低收入的人群，采取只租不卖的方式，同时也严格审
核外来人口的具体情况，政府统一管理。
2、在村民安置房中，除村民自住外，其他出租房主要规划建
设小户型、酒店标间式房屋、方便留西安的大中专毕业生、高收入
农民工群体租住。
3、城中村开发房屋中，政府必须严格把关，提高小户型的比例，
使留西安的大中专毕业生、高收入农民工等群体购买，政府在核实
购买者基本情况的基础上，给予一定税费等方面的补助。
4.2 改变“推土机”式的改造方法，分类别进行改造
大规模的改造而释放出大量的土地，一方面必然给房地产带来
波动，另一方面，使得低收入的流动人口不得不支付高的租金，或
多人居住在一起，或不得不寻找新的就业城市，这样会流失一部分
的人才，一定程度的影响了经济的发展。在相关社会保障没有成熟
之前，贸然大面积改造城中村廉租房只能迟滞经济的发展。因此，
在城中村改造中，不宜多存同时进行、不宜在城市政府没有为低收
入流动额人口基层提供足量廉租房时推行，而应该分步分类推进。
5、结语
城中村的存在是涉及到土地、户籍、流动人口的多方面的因素，
由一定的社会历史原因，单纯的铲平重建短期内会对改善城中村的
环境起到明显的作用，但是从也会触碰到社会底层低收入流动人口
的基本居住问题，应该改变其大规模的推土机的模式，探讨更为合
理的改造模式。
参考文献
[1] 秦泗刚，王慧. 西安市现代商务活动发展及其空间动态[J].
城市规划，2004，（7）
[2] 赵群毅，周一星. 西方生产性服务业空间结构研究及其启
示[J]
