行政事业单位内部控制框架建立与完善
行政事业单位内部控制框架建立与完善
◎ ◎ 段绸
内部控制（以下简称“内控”）体系就
如同一张“网”，任何业务或事项均是“网”
上之结，任何部门或个人不能游离于单位内
控体系之外。2012 至 2016 年，财政部陆
续印发了《行政事业单位内部控制规范（试
行）》、《关于全面推进行政事业单位内部
控制建设的指导意见》及《关于开展行政事
业单位内部控制基础性评价工作的通知》等
文件，要求行政事业单位应于 2016 年底前
完成内部控制的建立与实施工作，并组织开
展内部控制基础性评价工作。
行政事业单位内部控制存在的问题
各单位相关责任人对内控制度的建立
完善主责意识需进一步加强。
单位主要负责人的“第一责任人”意
识仍需加强。《规范》第一章总则第六条
规定：“单位负责人对本单位内部控制的
建立健全和有效实施负责。”《关于开展
行政事业单位内部控制基础性评价工作的
通知》（财会 [2016]11 号）中，明确了各
单位主要负责人的责任内容。但在内部审
计中发现，单位主要负责人过于依赖财务
人员及分管财务局领导，甚至以“不懂”
或“全权委托”为理由，当“甩手掌柜”，
有的单位分管财务负责人也把主要领导过
问财务方面的事情视为“领导对他不信任”。
如在预算编制方面，多数单位主要负责人
只关心预算的总数增减情况，对预算编制
的政策性、合理性过问不多。
相关责任人的责任意识仍需加强。虽
然近年来随着各单位加强规范化管理的要
求越来越严，内控关键岗位的关键人员对
自己的责任意识有了大幅提升，但在工作
中被动遵守“内控制度”的意识仍占主导
地位，主动思考如何从单位层面加强内控、
提出可行性建议措施的时候不多。一定程
度上制度执行者还存在“闯关”和“怕麻烦”
的思想，有的单位还出现经办人违规操作，
用不合规财务资料到财务人员处“闯关”；
财务人员怕得罪人审核“走过场”，把“难
题”交给领导；领导过于依赖财务，认为
有财务把关的就没问题，最后形成内部管
理失控的局面。
缺乏基本的内控制度
部分单位缺乏基本的内控制度。对照
《行政事业单位内部控制规范》，大部分
单位缺乏预算业务管理、采购及验收管理、
资产管理、建设项目设计施工管理、合同
管理、存货管理、食堂管理、公务卡管理
及使用制度等制度。
内控制度规定不明确，照搬照抄痕迹
明显。《行政事业单位内部控制规范（试行）》
文件印发后，某些单位率先制定了一些内
部控制制度框架，另一些单位为应付检查，
盲目照搬照抄，本地化内容不多、可操作
性不强，有的单位甚至将此制度“束之高阁”
用于应付检查。
制度、条款需要修订完善。部分单位
内控制度内容与《规范》要求不符；有的制
度未及时更新，与现行政策不相适应；有的
制度过于琐碎，需整合修订；有的制度的题
目及条款用语不够严谨。
原因分析
国家层面的内控制度框架顶层设计仍
需完善。据 2012 年财政部印发《行政事业
单位内部控制规范（试行）》已有五年之久，
但从基于财务层面的“小内控”到基于业
务层面的“大内控”仍未完善，内部控制
大多数时候仍是财务的事情，行政事业单
位的管理层仍有不少人将内部控制未当成
分内之事。
有关内部控制各项制度的培训宣传不
够广泛、深入，往往是财务人员培训得多，
对领导、相关经办人及内部审计等监督人
员培训少，信息不对称，单靠参加培训的“财
务人员”传达汇报，容易造成信息丢失或
失真，加之参加操作层面培训的多为一线
财务人员，“人微言轻”，无法引起相关
领导及相关责任人的足够重视。如在固定
资产管理方面，很多单位都存在管用脱节
行政事业单位内控控制规范自 2012 年印发以来已有五年，通过对行政事
业单位内控现状的调查研究，发现存在的问题，找出原因，提出完善对策。
的情况，固定资产登记往往是财务人员的
事情，与使用人和固定资产管理人“无关”。
基层行政事业单位内控执行存在困难。
一是人员少、任务重，一人身兼数职，很
难做到不相容职务完全相分离。很多内控
的执行没有专门、专业的人员，对制度制
定和具体操作均不得力。二是所在地区现
代化水平未能满足单位内控制度管理需要。
如在公务卡、加油卡使用方面，个别地区
能使用公务卡消费和加油卡加油的地点不
多，导致现金支付较多。
各管理部门对于内控的建立完善和执
行情况监督力度不够。财务主管部门疲于
各种报表、统计，未真正起到内控指导的
作用，业务主管部门习惯于安排布置条块
性工作，审计、纪检监督部门更注重于事
后监督，对内控制度框架的建立完善有滞
后性。
行政事业单位内部控制框架设计
成立内控领导小组，由单位主要负责
人任组长，明确内控牵头部门，制定、启
动决策、执行及监督相互分离的工作机制。
牵头部门负责组织相关部门研究制定本单
位内控制度体系方案，明确相关部门、人
员的责任，完善汇编本部门基本内控制度，
交由内控领导小组负责审定。经济活动方
面的内控由计财部门牵头、其余业务活动
方面的内控由办公室牵头。
遵循问题导向，根据重要性原则，根
据《规范》制定完善单位内控制度制度框
架。分四步走：一是规范经济活动基础性
内控制度。由计财部门提出要求，统一规
范各单位必须制定、修订的有关经济活动
的基础性内控制度，要求各单位查漏补缺；
二是规范其他业务基础性内控制度。由各
业务管理部门分别提出要求、统一规范各
单位必须制定、修订的其他业务层面的基
础性内控制度，要求各单位查漏补缺，印
发出台；三是各单位在基础内控的基础上，
根据《规范》要求及本单位工作实际，补
充完善本单位内控制度。四是建立定期风
险评估机制，每年固定对本单位内控风险
进行评估，通过评估开展业务流程再造。
加强对各内控制度的培训、宣传及指
导，使各经办人员熟悉制度，运用制度，
提高制度执行力，规范操作流程。同时，
进一步加快信息化建设步伐，用互联网 +
促进内部控制框架的健全和完善。
（作者单位：重庆市气象局）
