国有林场管理创新探析

摘要：国有林场是重要的森林资源，肩负着生态建设、社会经济发展和满足人民生活需求的重任。但国有林场属于公共事业单位，林业的发展与自身的特殊性质发生了冲突，管理体制和经营机制不能适应当下深化改革的社会主义市场经济，发展陷入了困境，亟待管理体制创新。本文分析现有林场管理体制的不适性，并提出提高林业收益的建议。

关键词：国有林场；管理经营体制；创新

国有林场是我国林业重要的森林资源基地，是国家生态建设的重要部分，为社会发展的多样化需求提供了物质保障。国有林场主要分布在大江大河源头、边远山区沙区以及海岸线等重要生态区位，是构建生态体系和林业产业体系的重要部分，包括自然保护区和林场经营区。为各种野生动植物提供栖息环境的同时，利用林业产业的多样化经营，取得农、林、牧、渔多方面农林产业的发展，可以说在数十年的发展中取得了丰硕的成果，是社会经济发展的物质保障。但与此同时，国有林场的特殊性质又使其陷入了发展困境。改革开放后，国有林场开始在全国范围内进行企业化管理改制，逐渐取消或减少政府财政补贴，林场经费来源单一，经营管理难以实现企业化。2003年国务院发布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，“决定”指出要加快国有林场从事业单位向企业化管理的改制，推动商品经营型林场的构建。而国有林场基础建设薄弱、经营机制不灵通、造林营林受到财政资源的约束，这使得国有林场管理创新迫在眉睫。

1.国有林场管理体制创新的必要性

国有林场为社会生产提供稳定的生态环境和源源不断的生产材料，满足人们日益增长的物质、精神需求，为我国经济建设发挥着重要作用。首先，作为生态建设的主力军，国有林场包括三北防护林1058个、长防林359个、沿海防护林165个以及水库周围大小林场280个，占到全国森林生态系统面积的五分之二。其次，林业生产为社会工业化发展和人民生活提供了丰富的生产资料，森林旅游业满足了人们的精神需求，带动林业的多元化经营发展。然而，国有林场事业单位的特殊性质使其发展与社会主义市场经济产生冲突，管理经营的不灵通导致国有林场陷于停滞发展，林场管理经营机制亟待创新。首先，新时期以来国有林场开始推行企业化经营改制，对国有林场的补贴逐渐减少，生态林要靠经济林的运营来维持，政府对生态林的差额补贴给国有林场带来严重的财政困难；其次，集体林权制度改革后，政府丧失了对集体林的经营主导权，生态补偿和引导经营的手段不适用于农民主导的林业生产；最后，集体林木物权赋予农民后，政府很难对生态林的建设进行监督，以经济林场为主的集体林场在生态林营建上缺乏技术支持和财政支持。

2.国有林场管理体制创新面临的问题

2.1管理体制和经营机制有待优化

首先，我国国有林场长期以来实行公共事业单位管理，随着社会经济体制深化改革，国有林场开始全面推行企业化管理，而“省办、地管、县监督”的管理制度与市场发展的需求格格不入，各级机构管理权责不明晰，出现问题相互推诿，管理效果不明显，管理经营缺乏活力。政府财政补贴主要承担林场的开支，出现森林管护缺乏配套的基础设施和资金支持、通讯不畅、专业队伍力量不强等问题。其次，经营机制不灵通制约林场发展。国有林场实行事业单位企业化管理运营，但森林资源的资产运营制度尚未建立，林场权益、产权没有相关的法律来明确规定，导致林场资源运营的投资、增值受到困扰，并且经常被侵占和破坏。国有林场实行中央到地方的全额、差额、自收自支三种体制，生态林的全额拨款助长了林场管理经营惰性，丰富的森林资源得不到开发，林场经营以来财政拨款，难以脱困。

2.2产权关系不明晰

集体林木物权赋予农民后，集体林场与国有林场的利益冲突日益严重，在国有林场和集体林场交界处的争端比较多，国有林场边界的划分模糊和管理不善使一些边缘地带长期被地方集体或个人占有。一些国有林场的边界划分存在历史问题，地方土地部门、林业部门和民政部门意见不统一，使国有林场的权力没有被明确主张，林场产权遭到侵害的情况时有发生。

2.3人才队伍管理粗放

国有林场特殊的性质造成人才队伍的粗放化管理，严重制约林场经济的发展，主要体现在两个方面。首先，林场实施的“工程化”管护能够在短期内速成生态林，但粗放化的林场树种结构单调、林分生产水平低、创新科技成果经济转化水平低，导致生态、经济效益双重低下。其次，林业建设队伍建林育林能力突出，但不注重生态结构和景观空间建设。新时期林场的践行的生态文明、低碳经营、循环发展等理念需要高精尖专业人才，而国有林场受编制限制，人员饱和，无法按需应聘人才。

3.国有林场管理体制创新的途径

3.1创建省级以上垂直分区管理体制

我国大多数国有林场管理涣散，分属从中央到地方的多个部分管辖，导致生态建设难以从大局上进行整体规划和经营，不能实现资源投入的集中力量办大事。以北京市为例，34个国有林场分属从中央到地方各级14个部门、五大社会系统管理，国有林场的规划经营存在跨部门协调问题，有效控制力较差。建立垂直分区后就能够将各级所属林场上收后统一管理，上收后的国有林场按照流域山系、森力资源、生态功能进行资源优化整合，实行分区组合重组后对国有林场的森林资源系统营建、经济林经营等进行分类管理。组建独立国有林场垂直管理机构，原林场职工按照新机构分流转制，取消人员编制管理。整合后的林场按区域统一规划经营管理，从宏观和微观划定生态功能区和社会功能区，对公益管护区实行评级政策，高级别生态林场获得高额财政补贴，形成林场管护竞争机制。

3.2明确林权林界

明确林场产权是林场管理创新的前提。首先，面对集体林权制度改革的情况下，国有林场要优先解决与边缘界限的争议林场产权，避免与乡镇社区林场的纠纷；其次，对国有林场产权进行清算，以固定资本的形式进行资本运作，成立股份制企业，与私有资本、乡镇林场等进行合股联营，在所有权性质不变的前提下采取租赁、承包、转让等多种形式的开发；再次，对林场工作人员进行劳动力产权评估，给予生产经验丰富、对林场做出突出贡献的劳动人员合理持股奖励，吸引社会个体、集体与国家共同持有经营性林场的股份；最后，明确产权后的林场可以跨区域兼并、转让、联合经营，降低生产成本，提高资源的利用率，做到科学合理扩张和流转。

3.3创新林场森林资源开发模式

国有林场担负着生态建设、社会需求的重要职责，自建设以来有力保障了国家生态的可持续发展和社会经济生产的原材料供应，但随着社会主义市场经济的深化改革，国有林场的护林投入也在不断加大，国家很难做到年年增长对林业防护的投入倾斜，这就需要林场在保证实现生态、社会功能的前提下广开门路，充分发掘林场森林资源，大力发展林场副业，引入社会资源，迎接市场经济，以副养林，逐渐摆脱国有林场对财政拨款的依赖，实现收入的多元化和森林资源的有效利用。

首先，要改变传统林场单一的木材生产功能，要充分发掘林场的旅游资源，在保证林场原有生态不受影响的前提下在公共防护林开辟原始森林旅游，发展各种娱乐设施，比如游乐场、绿色宾馆、休闲养吧等，带动野味餐饮、野生花卉等经营项目的发展；其次，可以在林场开发森林公墓，将公墓所在林地的租赁权转让给企业或个人，让公墓管理负责人负责该区的林业保育工作，可以节约护林成本，也灵活运转了林场固定资本；最后，林场要不断审视自身发展，与林业高等院校或地方科研力量合作，开发经济林生态，加大宣传力度，在林场成立养殖区、城市绿化苗木种植区等，与政府和绿化公司互通有余，共同建设。

3.4创新人事管理和分配制度

旧有的国有林场人事管理产生了大量富余劳动力，限制了专门人才的引进，“铁饭碗”的分配制度也限制了林场劳动者的工作热情，所以对结构性富余劳动力进行分流安置是创新人事管理的前提。林场可以结合人员队伍现状，采取多种措施分流，对于达到或接近退休年龄的千部、职工，由财政统划拨剩余期限“五险一金”转入当地区县社保系统领取退休金和养老金；未接近退休年龄的干部可在新整合的管理机构中重新竞聘上岗，一部分未能竞聘上岗的干部可考虑委派担任将来国有森林资源资产入股商业性开发项目的国有股经理或管理人员。结构性富余可以考虑利用现有林场经营性项目优先上岗，或者采取现金支付经济补偿的方式安置。对于聘用人员一部分安排在管护站重新上岗，另一部分依据聘用合同约定解除劳动关系，协助成立专业经营组织，在将来参与国有林经营活动的市场竞标中同等条件下优先使用。

3.5打造品牌林场

品牌的力量是无穷的，国有林场在实现多种所有制改制后，要打造属于自己的企业品牌，推出具有品牌烙印的林场产品，比如林场森林旅游、休闲养生、林场绿色食品、野生花卉盆栽等，利用林场的森林资源并加大林场品牌宣传力度，林场品牌将在市场经济中如鱼得水，脱颖而出，品牌建设不仅需要优秀品质的产品，更需要人才队伍和企业文化建设，这些都是国有林场将面临的挑战。

结语

综上所述，国有林场的管理创新要顺应当前社会体制深化改革的大环境，创新经营理念，改革管理机制，在创建省级以上垂直分区管理体制和明确林权林界的前提下增强市场敏锐度，打开林场的大门迎接市场经济，在国有资产性质不变的前提下鼓励社会资源参与国有林场经济建设，招揽具有丰富市场经济运作经验的人才和林业研发专业人才，创建一支从研究开发到市场运营推广的创新人才结构企业团队，在现有政策的鼓励下把国有林场做大做强。

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