论我国宏观经济基本法的构建
论我国宏观经济基本法的构建
陈蕤柽
摘要：在市场经济发展过程中，国家干预经济已经成为市场调控的必要手段，但是这种宏观调控手段必须适
度。因此就需要构建完善的宏观经济法体系来确认和规范宏观调控行为，而构建该体系的前提就是制定一部基本
法。文章立足于我国现行法律的不足之处，分析了宏观经济立法的必要性以及宏观经济基本法应有的功能。最后，
以宏观经济基本法为核心，从基本原则、主体制度、资格制度、程序及法律责任五个方面为构建宏观经济基本法
提几点建议。
关键词：宏观调控；适度干预；宏观经济基本法；构建
一 、 我国宏观经济立法现状
在计划经济时期，我国宏观经济立法主要集中在如何规范
政府的宏观调控行为而制定的行政性法规和规章。1979年之后，
我国大力开展市场经济建设，实行改革开放，因而出现了大量
经济法律、法规，至今已经包括全国人大制定的法律、行政法
规及其它规范性文件，涉及宏观经济的大部分领域。尽管各领
域内的法律法规都得到了空前的丰富与增长，但是就我国目前
的市场经济发展趋势来说，这种立法水平还远远不够。结合我
国宏观经济立法的实际情况，笔者认为主要有以下几点不足：
（一）基本法缺失
我国虽然出台一系列宏观经济管理方面的法律法规，对政
府行使宏观经济职能确实起到了一定的规范和引导作用，但是
我国当前的经济立法多而杂，缺乏统一的协调，由于部门利益
的不同，各宏观经济立法宗旨和原则不统一，相互不协调甚至
冲突。这种情况不仅出现在某一领域，如税法，也存在于整个
宏观经济法体系，给实践带来不便。因此，需要一部基本法确
立宏观经济立法的基本原则和指导思想，平衡各主体权益，摒
除不符合宏观经济目标的现有法规或规定，并充实我国宏观经
济法体系。目前，学界提出了不少关于宏观经济领域基本法，
即宏观调控基本法的立法建议，但尚无具体的出台日期。
（二）立法层级低
从现有的宏观经济法体系可以看出，多为行政层级上的立
法，如“命令”、“管理办法”、“暂行规定”、“条例”等等。在
已有的行政法规中，如有关实行分税制管理体制的决定、有关
国家计划的各项决定以及众多税收的单行条例等，尽管摆脱了
无法可依的状态，但是其中多为行政法规、规章。宏观经济法
的核心内容是要规范和约束政府行为，防止政府权力滥用，而
作为调控依据的各种规定却由其规定，这样就会造成政府对自
己的行为进行监督，难以保障宏观调控行为的合理、合法，无
法彻底摆脱行政强权色彩。同时，这种立法现状有违立法的逻
辑性和严谨性要求，由宏观调控机关自行出台的各项规则规范
相对人行为，为自身的宏观调控提供依据，难以避免政府的权
利本位思想，就会产生随意性和不负责任，从而降低其权威性
和实效性。并且这些法规规章由于立法层次低，法律等级不到
位，与宏观调控的功能和法律效果不相称，其效力自然会打折
扣。
（三）立法有空白
宏观经济法体系应当是由基本法为主干，各宏观经济领域
相关立法为分支所共同组成的。除上文提到的基本法之外，其
它领域内的立法也十分不足。在实体法方面，我国已有一些宏
观经济立法，但是仍有不少与宏观经济调控紧密联系的领域缺
乏系统立法。比如一些重要的宏观经济立法项目：《计划法》、
《固定资产投资法》、《国民经济稳定增长法》、《产业结构合理
化促进法》等至今未出台，和国外法治发达国家相比，这种缺
漏是很不正常的，也是我国行政权力无限扩张的导火索。同时，
在产业、区域经济领域存在的立法空白，不利于依法应用宏观
经济手段缓和我国产业、区域经济发展不平衡的现状，地方保
护主体难以杜绝。
（四）立法轻程序
宏观经济立法不仅应规定宏观调控的决策和实施等实体方
面，还应该具体的程序规定。程序是宏观调控顺利实施的实现
途径，在我国各项宏观调控职能的行使过程中缺乏严谨、科学
的程序性规定，不仅不利于宏观经济管理主体依法实施宏观调
控措施，也增加了法律监管的难度。具体表现为：其一，计划
程序缺乏。我国虽有五十多年的计划实践，但仍然缺少相应的
计划程序法，早前的法规、规章、命令已陈旧却层级过低，计
划从制定到实行是一个庞大的过程，需要进行多次论证和反复
研究，我国在此方面无具体的程序规定。其二，财税程序缺失。
“税收法定主义”尚未完全实现，许多重要税种，仍以“暂行
条例”的面目出现，国家通过调整税率、开征新税种等方式进
行宏观调控时，相关程序并不清晰。其三，国债发行程序缺失。
《预算法》仅在 27 条做了笼统规定，这方面立法空白使我国国
债发行宏观调控行为缺乏合法性，这直接导致了国债发行的随
意性，以及近年来国债规模过快增长。
二 、 宏观经济基本法立法的必要性
宏观经济法的职能主要体现在宏观调控当中，这也是政府
履行经济职能最重要的途径。由于国家管理经济的职能需要借
助法律行使，宏观经济法便应运而生。无论哪个国家制定的宏
观经济法都集中体现了国家经济职能的要求。当“市场失灵”
已不再是争论的焦点，“政府失灵”成为困扰我国亟需解决的问
题。作为宏观经济法体系的基准，宏观经济基本法的制定已迫
在眉睫。
（一）权力规制的必要保障
市场自身的价格规律、供给规律和自由竞争规律能够完成
资源配置和市场运营。但是市场经济带有一定的盲目性、滞后
性、不对等性，因此就有了“政府干预”的产生。随着市场经
济体制日渐成熟，“政府失灵”的危机使人们认识到政府行使权
力时并不会自觉调整，如果缺乏必要的限制，很可能无限扩张
以求得部门利益最大化，进而严重威胁市场经济。宏观经济法
理论发展至今，我们不再只关注政府怎样去干预经济，而是开
始考虑市场调节和政府调整的相互协调， “干预”模式开始向“干
预加协调”模式转变。在现代市场经济条件下，经济协调主体
必须依法对本国经济运行进行国家调节，中国经济法应该是对
本国经济运行进行国家协调的法律依据和法律保证。因此，在
政府行使宏观调控职权时，应当有相应的法律规范进行规制，
包括权力行使原则、目标、范围、方式、程序等等。通过法律
的权威性和强行性，将政府权利限制在必要程度内，强调市场
配置的基础性作用，明确政府职能的辅助性、补充性地位。宏
观经济法基本法的规定就为权利规制提供可能。
（二）权益博弈的实现机制政府和市场经济主体无法处于相同地位，两者之间的权益
冲突就上升到公权利和私权利的博弈。为了满足公共产品和服
务的供应，市场主体的私权需作出必要的牺牲，但是这种牺牲
并不是剥夺，而是通过公共产品间接返还。因此，通过什么途
径牺牲，牺牲到怎样的程度，怎样弥补这些牺牲，受到侵害如
何解决等问题就需要通过具体的规定来实施。在建设法治社会
的今天，法律应当成为调整社会、经济运行的基本工具，这也
是市场经济的要求。宏观经济法有助于市场经济环境的安全稳
定，其通过具体的条文设计，限制政府在各经济领域内行使职
权的范围、法律责任、救济途径等等，为市场主体和政府建立
平等对话机制。如果无法可依，政府公权利得不到必要的限制，
私权利就会名存实亡。我们并不能期待政府是自觉的私权捍卫
者。因此，由宏观经济基本法树立一个可实现权益博弈的法律
机制，将政府权利行使规制在既定轨道内，保障市场运行规律
能有效发挥作用。
（三）公共利益的保护机制
公共选择派的人物布坎南认为，如果不能保证政府经济行
为最符合全民福利最大化，也无法保证政府行为的结果符合政
府的初衷，那么政府的公共政策失效不仅不能弥补市场失灵，
反而会加剧试产失灵，甚至会引发社会灾难。一方面，市场调
节不能解决其外部性问题。当一个生产者造成周围环境的损害，
其行为已经严重损害了大众利益，通过市场自身规律无法强制
其履行环保义务或是承担责任，宏观经济法便可发挥其管理作
用。另一方面，市场调节无法解决“逐利”问题。市场中的人
是经济人，他们追求私人利益的最大化，“看不见的手”在调整
市场运行时并不会惠及大众。 “将政治经济学建立在无限制的竞
争的原则，就是为了同时实现一切个人欲望而牺牲人类的利
益”。因此单靠自由竞争根本无法促进公共利益。政府进行宏观
经济管理，将市场自由竞争与社会共处同荣结合起来，将利己
和利他相结合，保护弱者，促进社会的整体进步。进一步说，
宏观经济法指导政府进行宏观经济管理，实现公共利益，宏观
经济基本法则是整个宏观经济法体系的奠基石。
三 、 我国宏观经济基本法的构建
宏观经济法是指调整在政府运用宏观政策调节社会产品总
供给和总需求过程中所发生的经济调控关系的法律规范的总
称，配合市场经济的客观要求，指导国家适当运用经济管理职
能。目前，关于宏观经济法的基本原则、目标、程序、法律责
任等规定多散见于现行的法律法规中，缺乏统一系统的规范，
容易造成相互冲突，亟需一部基本法为整个宏观经济法体系的
构建提供一个框架和基石。基于上文的分析，笔者将从以下五
个方面阐述宏观经济基本法的主要内容。
（一）宏观经济原则
宏观经济的基本原则，是在宏观经济法的制定、执行以及
主体参加宏观经济调控下的具体经济活动中所必须遵循的基本
准则，是各项宏观经济法律制度和全部规范的总指导思想。宏
观经济的基本原则也将反映对宏观经济基本法的职能要求。在
现代市场经济体制下，笔者认为宏观经济基本原则也应顺应时
代的变化而作出相应的改变。主要包括几下几点：
其一，宏观调控法定原则。这里的法定不仅包括宏观调控
职权法定还包括程序法定。国家主要通过宏观调控来行使其经
济职能，政府在进行宏观调控时对象是国民经济整体，针对的
是社会产品和服务的总供给和总需求等事关全局的经济变量，
其对经济的影响是全局的、长远的，因此，宏观调控政策的应
用是否适当对国民经济有重大影响。恩格斯曾经指出，如果政
治权力被错误或者不适当的用于干预国家经济，那么“政治权
力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力
的浪费”。市场经济要求法治。随着现代市场日益复杂，政府涉
足的经济领域越来越多。英国著名的行政法学者韦德曾说过“政
府权力的膨胀更需要法治”而最直接最有效的控制就是通过立
法对宏观调控的职权分配、基本原则、法律责任、程序等相关
内容进行规定，推动法治建设，以达到控权的效果。规定严格、
合理的法律可以实现美国宏观经济法中体现的预防机制，营造
法治环境，法律的公示性使政府行为能受到来自公众的监督，
促进政府在行使职权时的自律。
其二，宏观效益原则。维护社会公共利益应当成为宏观经
济法的基本原则。“维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益
作为经济法的基本调整原则，对各国的经济法都是适用的。”经
济法在很大程度上是保障公共产品的供应，保护社会公共利益，
其中宏观经济法的主要任务是调节国民经济平衡和稳定发展。
因此，保证宏观效益应当成为宏观经济法的基本原则之一。笔
者认为这项原则应当包含两个方面：一是根据宏观经济法制定
宏观经济政策时必须从公众利益出发；二是实施宏观经济政策
时保证宏观效益目标能够实现。
其三，适度干预原则。干预的手段是宏观经济法的主要特
征之一，在许多国家立法中都有所体现。市场经济日趋成熟，
现代政府应当更加重视预见性的的法律制度建设，针对市场运
行中可能出现的问题，预先作出制度性的对策安排，即使对那
些无法预见的问题，也建立较为完善的应急协调机制，以使政
府对经济运行的规制，不在体现为较为刚性的干预。我国可以
借鉴德国立法经验。在 1949 年颁布的《联邦德国基本法》规定
德国经济发展必须遵循法律规范，一方面强调一系列的“自由
原则”，提出在联邦德国建立市场经济制度的法律前提和可能
性；另一方面又规定“社会原则”，并由此引出国家为保证经济
健康、协调发展及社会“公平”和“安全”而干预经济的可能
性。类比我国即是自由竞争和公共利益原则相结合。现在市场
经济要求政府在进行经济调节时更加低成本、高效率，保证市
场机制能更自由、高效的发挥作用。政府仅适当干预，为市场
经济稳定运行保驾护航。
其四，平衡协调原则。平衡可以说是宏观经济调节的重要
目标和显著特征。“这是由经济法的社会性和公私交融所决定的
一项普通原则，是不同社会经济制度之经济法所共同遵循的一
项主导性原则。”这里的平衡不仅包括国家和个人之间的利益平
衡，还包括各地区、各部门之间的利益平衡。政府针对不同的
经济领域实施宏观经济政策时，涉及到不同职能部门，不同地
区又有不同的实际情况。因此，为了协调各方利益，宏观经济
政策从制定到实行都贯穿平衡协调原则，其可以通过权利机关
的审核机制来实现。
（二）宏观调控主体制度
主体合法是宏观调控行为合法的先决条件。只有明确宏观
调控主体，才能确定宏观调控权的归属、调控行为及其法律责
任等内容。构建宏观调控主体制度可以从两个方面入手，一是
按照职能不同，承担宏观调控职能的就是宏观调控主体，各国
家机关按照其承担的职能是否属于宏观调控判断是否属于宏观
调控主体。二是按照职能的类型，同为宏观调控主体的各国家
机关，按照不同的法律规定，对不同的经济领域进行调控，因
此可以将其更细化为某一具体的宏观调控部门。具体而言，按
照宏观调控主体多承担的职能和所起作用的不同，宏观调控主
体可以划分为三种类型，即决策主体、执行主体、监督主体。
其一，决策主体。根据我国法律，宏观调控决策机关是全
国人大及 9 其常委会和国务院及其职能部门（国家发改委、财
政部和中国人民银行）。最高权力机构应负责制定宏观调控方面
的法律，在制定宏观经济基本法时，应在其中明确规定决策机
关的范围、职责，解决目前法律法规重复和混乱规定的现状。
其二，执行主体。宏观经济法调整的是政府干预经济的行
为，也即其执行具体经济政策的行为。因此宏观经济政策的执
行主体应当是中央政府及其相关部门与地方政府。
其三，监督主体。监督主体应由权力机关来担当，审批国
民经济和社会发展计划以及国家预算报告，注意各执行机关的权益平衡，监督宏观调控措施的制定和实施情况。具体的执行
部门要审慎执行相关政策，并向权力机关报告。
（三）宏观调控资格制度
宏观调控资格制度，即如何划分中央和地方的调控权，以
及各不同部门的宏观调控职能的行使范围。在构建宏观调控资
格制度时也应体现上文论述的宏观经济基本原则。宏观经济调
控权包括宏观经济决策权和宏观经济执行权。
其一，宏观调控决策权的划分。宏观调控决策权应集中于
中央，地方原则上不想有宏观调控决策权。从管理范围来看，
宏观经济问题涉及国民经济的总量问题，需要中央从全局考虑、
统筹安排、作出决策，保证宏观调控效果在全国范围内能得到
统一实现，因此宏观调控决策权只能归属于中央。从政策、法
律适用来看，宏观调控适用于全国，为了维护法律、政策的一
致性，应限制地方政府的决策权，防止造成中央和地方目标冲
突，损害公共利益情形的发生。从经济发展来看，为防止区域
经济发展差异过大，实现全国协调发展，需要由中央对各项资
源进行宏观调配，促进区域协作，最终实现共同进步。
其二，宏观调控执行权的划分。当宏观调控政策生效后，
由中央政府和地方政府在其职权范围内，分别执行中央宏观调
控政策。宏观调控政策的实现需要借助于各地方政府的配合，
在不违背中央宏观调控决策的前提下，地方政府从本辖区的实
际出发，制定具体的实施政策和规章，以指导和规范本地区市
场主体的行为。原因在于中国区域差异性较大，地方政府和当
地实际联系更深，代表本地经济利益，其作为宏观经济政策的
具体执行者才能实现因地制宜，最终实现宏观经济政策的目的。
（四）宏观调控程序
我国现行法律法规对宏观调控的程序性规定较为分散，且
没有在较高层级的法律中明确下来，程序正义难以保证。程序
合法有助于保证宏观调控机关在法定范围 、按照法定程序行使
对经济的调控权，在制度上实现事前预防和事后补救，便于监
督宏观调控机关是否存在弃权、越权和滥用权力。宏观调控法
中的程序规定并不要求面面俱到，而是要作原则性规定，具体
规定则体现在各部门法中。
宏观调控程序可以分为决策程序与执行程序。在决策程序
中，秉持科学、民主、公开、公正、保证市场正常运行的原则，
为宏观调控政策的出台设计更为合理的程序。如全国人大审查
制度，审查全国预算、财政收支、产业计划等宏观调控手段；
听证制度，对一些与国民生活紧密联系的经济领域内广泛征求
群众意见，体现大众福利；信访制度，当国家宏观调控行为造
成损害时，可以通过信访制度为受害者提供救济途径，实现公
众监督，等等。在执行程序中，首先要明确各执行主体的职责
范畴，防止权利僭越；其次坚持法定原则，强调各执行机关在
具体实行时依法办事。第三，保证独立行使权利，一是要求权
力机关独立行使立法权和决策权，行政权不得干涉；二是政府
及其机关独立实行宏观调控权，不受任何个人或团体的干涉。
（五）法律责任
宏观调控权就是权利又是义务，当违背义务就要承担相应
的责任。宏观调控不法行为可以概括为怠于行使、越权、滥用、
侵权四种，相对应的宏观调控主体所要承担的责任则有实际履
行责任、赔偿责任、行政责任。严格、谨慎的法律责任规范可
以保证宏观调控权的正确行使，防止借宏观调控谋取不当利益，
可以对不当行使宏观调控权造成的损害进行补救，使权利义务
对等。
其一，实际履行责任。这种责任发生在。宏观调控主体因
实务、失职而怠于行使宏观调控权。具体反映在以下几个方面：
一是决策主体的实际履行责任，即在经济形势恶化、紧急情况
爆发等情况发生时，决策主体应及时立法或出台应急政策，监
督机关或相对人有权要求其迅速作出决策。二是执行主体的实
际履行责任。不管是中央政府还是地方政府如果执行宏观调控
法律及决策不力，有权机关及相对人有权提出要求其认真执行
宏观调控法律和决策的诉求。三是监督主体的实际履行责任。
当负有监督义务的机关怠于行使职责时，各级人大和公众有权
要求加强监督，促使其履行监督责任。
其二，赔偿责任。主要体现在国家赔偿责任。当宏观调控
主体不适当行使调控权，如错误决策、越权行使、滥用职权、
怠于行使职责，给被调控者造成损害的，其有权要求决策者或
执行者进行赔偿，笔者认为赔偿的范围可以宏观调控正常进行
能产生的利益为限。
其三，行政责任。行政责任承担的方式，就个人来说主要
有两种引咎辞职和罢免。由于个人失误或不当行为造成损害，
其所属机关认为其需要承担责任的可以通过这两种方式追究责
任人。就执行机关来说，可以引入行政诉讼，通过司法途径纠
正执行机关的不当行为，例如撤销行政行为，履行职责等等。
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已经成为保险企业经营的基本制度。保险企业投资业务是将保
险准备金用于投资一些金融产品，从中获取比存款利率更高的
收益。由于保险准备金属于负债资产，显然不能将其投资到具
有过高风险的投资项目中去。无论保险企业内部还是监管当局
都对保险企业的投资活动进行严格的监测，防范潜在的投资风
险。由上可知，目前保险企业的风险控制已经基本贯穿于企业
经营管理全部环节当中，全面风险管理正是在成熟的风险控制
基础上逐步发展而来的。
对于保险企业而言，内部风险抑制一般有两种方式，其一
是“经营的多元化”；其二是“信息投资”，即对保险企业的风
险损失分布进行更为准确的评估，以便更好地进行风险管理。
一方面，保险企业的经营多元化主要是指险种的多元化，起到
分散风险的作用。由于保险企业的全面风险管理需要反映企业
的内部结构，
因此企业内部的险种设置成为构造全面风险管理体系的基
础。另一方面，保险企业全面风险管理的一个基本前提就是要
对企业中各个风险的损失分布、总风险的损失分布、各个风险
之间以及单个风险与总风险之间的关系进行准确充分地估计，
这实质上正是“信息投资”的主要内容。所以，可以这样说，
内部风险抑制与风险控制一样也是保险企业全面风险管理的基
础。
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