建立铁路公益性运输补贴机制的思路建议
建立铁路公益性运输补贴机制的思路建议
刘云1，廉李章2
（1.兰州城市学院城市经济与旅游文化学院；2.兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）
【摘要】文章拟在研究铁路公益性运输的现状基础上，针对如何补贴、补贴多少的难题，力求找出统筹确定补贴
原则、范围、对象和方式以及补贴比例和建立成本分摊机制。
【关键词】铁路；公益性；机制
【中图分类号】F532.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0110-02
全国人大审议通过的《国务院机构改革方案和职能转变方
案》提出，铁路实行政企分开，建立健全规范的公益性线路和运
输补贴机制。随后国务院在《关于组建中国铁路总公司有关问
题的批复》中进一步明确，对铁路的承担的学生、伤残军人、涉
农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性
铁路的经营亏损，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运
输亏损给予适当补偿。本文从分析现状和把握难点入手，就顺
利推进改革提出一些设想。
一、铁路公益性运输服务的现状
1.公益性铁路。公益性铁路是指主要服务政府政策目标的
社会效益大于经济效益的铁路，在规划设计时就突出考虑政治
稳定、国土开发、民族团结、国防建设、社会公平等因素，而将项
目经济效益放在次要和服从的位置。公益性铁路修筑工艰款巨，
初始投资大，建设周期长，项目交付使用后，因低运价、低运量
和高营运成本造成铁路企业收不抵支，经营亏损不可避免。然
而公益性铁路项目又产出了显著的国民经济效益，外部利用者
和一般消费者享受到低运价便利，随着运输流向铁路转移和集
中，社会物流成本整体降低，它既是区域经济社会发展的重要基
础设施，还是某些纯公共物品（国防、国土开发）的重要组成部
分。[1]比较而言，西北铁路是我国铁路网中公益性最强的板块，
已建和在建青藏、南疆、兰渝、敦格、敦煌等公益性铁路，其中青
藏铁路是边际社会产值与项目产值最大化分离的铁路建设项
目，而南疆铁路则是公益性因素导致政策性严重亏损的典型。
2.公益性运输。公益性运输是指铁路部门以低于成本的价
格提供的社会运输服务。学界目前界定的公益性运输项目主要
有：学生、伤残军人运输；抢险、救灾物资运输；支农物资运输；
军事物资运输；军运客运；铁路支线运输；特种物资运输等。全
路18 个铁路局（公司）均不同程度地承担公益性运输任务。其
中，支农物资运输量2010 年已占全路货运总量的4.68%，为运
量最大的公益性运输项目。有全国人大代表统计铁路对粮食、
棉花、化肥、农药、磷矿石等支农物资实行减免铁路建设基金和
低运价政策，年均减收约136 亿（武汛，2009），而铁路部门近年
则披露涉农物资运输年损失额达数百亿。尽管这些数据还有待
核实，但可以确认公益性运输使铁路自身蒙受的利润损失相当
之大。公益性运输涉及面广，折扣率高，如学生、伤残军人运输
的折扣率为50%，收入难以弥补成本。铁路企业承担的公益运
输运量越大，损失也越大。铁路部门以自身收益的大量外溢为
政府公益性目标的实现创造了条件。
铁路公益性线路和运输是基本公共服务中成本大于收入
的部分，公益性运输亏损是企业不能自化解的政策性亏损。长
期以来，中央政府指令铁路实行“交叉补贴”，即在铁路行业内
部以经营利润弥补公益性亏损，“整体打包”自行消化公益性运
输成本。中央政府无需说服协商就向企业转嫁公益性运输成本
的权威行使成本很低。表面上看，公益性运输成本交由企业承
担，政府的财政负担减轻。公益性运输成本在政府低运价管制
下固然未向前转嫁给消费者，而是向后完全转嫁给铁路企业，
中央政府最终还是铁路庞大积累债务的“买单”者，所发生的交
易费用实际上高不可估。政府的公益性事业让企业承亏减负是
不合理的，建立公益性运输补贴机制是应有的制度安排。但由
于长期执行“交叉补贴”，公益性运输责任主体不清，政企财务
边界模糊，“如何补贴、补贴多少”是政府和企业都不熟悉和不
擅长解决的改革现实难题。
二、针对“如何补贴”难题，统筹确定补贴原则、范
围、对象和方式
1.建立补贴机制是自上而下推动的改革，也是中央政府处
置铁路公益性问题方式由“交叉补贴”转向“购买”的高级别和
高难度改革。着眼妥善解决历史遗留问题，立足重塑新型政企
关系，依据国务院政企分开、理清职责、确保稳定、适当补偿的
有关要求，先立补贴原则，据以制定认证细则，是改革有序推进
减少试错性成本的前提保障。
2.公益性线路主要铺设于西部特别是西北民族边疆欠发达
地区。公益性运输主要包括军人、学生的半价优惠和抢险、救
灾、支农、军用物资的优价和无偿运输。虽然补贴范围已匡定包
括“公益性线路”和“公益性运输”，然而，由于前者除了强公益
性的青藏线、南疆线，还存在不少公益性强度次之但公益性亦
强于经营性的线路，且干线、支线和专用线构成复杂，学界至今
对“公益性线路”仍无统一清晰的划定。而后者除上列诸多项目
还涉及到市郊旅客、专列及国际运输等，学界普遍认为“量大面
广”为我国铁路公益性运输的突出特征。因此，有必要在充分研
究与论证基础上，对纳入补贴框架的“线路”和“项目”予以再确
认，从而细化改革方案，进一步廓清补贴范围。
3.补贴对象为铁路运输企业。调研发现，全路18 个铁路局
（公司）均承担公益性运输任务，近5 年经营总盘点为11 家盈
利7 家亏损，企业间公益性运输亏损的拖累程度及自化解能力
差别甚大。太原、郑州等铁路局的经营性利润足以弥补公益性
亏损，而青藏铁路公司单一管理“天路”运输根本不存在保本经
营的机会。鉴于铁路内部的复杂情况，补贴对象可先确定为中
国铁路总公司，由其遴选确定二次补贴对象，引入特许权竞争
并择选适用模式，那些达到补贴规定条件、补贴额度要求合理、
承诺保障服务质量的企业获得补贴资格，那些托管强公益性线
路和因公益性运输造成政策性严重亏损的企业列为重点补贴
对象。
4.从青藏线的调研情况来看，公益性线路经营亏损主要由
低运价、低运量、高营运成本的“两低一高”因素所致。财政补贴
可作为收入使用，使低运价低运量下的有限收入得到追加；财
政补贴还可使用于弥补成本，使高营运成本得以削减，分别形
成“收入大于成本”和“成本小于收入”的补贴效应。就后者而
言，青藏铁路高寒冻土区多灾害线路养护、“多套冗余、互为备
用”专用设备购置维修、旅客列车特殊服务等支出费用是普通
铁路所没有的；高原牵引主力机型———内燃机车每万吨公里耗
油量为全路平均水平的1.48 倍，大修、中修、小修、辅修的平均
时间分别高出全路平均水平的6.9%、49%、48%和59%。[2]对其
特殊线路养护、专置设备维护、高原机车作业、旅客特殊服务成
本予以专项定额补贴，以原始消耗报表及有关记录为依据，以
达到全路平均成本水平为标尺，是一种涉面小可单独并透明化
操作的成本补贴方式。因而认为在强公益性线路经营亏损补偿
上，直接追加运输收入和直接弥补营运成本的补贴方式均可奏
效。而同时注重运价、折旧、税收、贷款、辅业和债务处置等配套
政策的研究与应用，对深化补贴机制改革及其与铁路投融资体
制改革接轨都具有现实而重要的意义。
三、针对“补贴多少”难题，务实择定补贴比例和建
立成本分摊机制
补贴多少的前提依据为亏损多少。问题在于，铁路部门从
未正式公布过公益性线路和运输亏损的完整数据，现有文献也
未见之基于定量分析的企业个案实证。仅根据调研获得的内部
数据得知，近5 年运输盈亏年平均值，青藏铁路公司和乌鲁木
齐铁路局（托管南疆铁路）均在-20 亿以上，承担繁重粮食调运
任务的哈尔滨铁路局则在-50 亿以上。虽然可判定铁路“三大
亏损户”的亏困主要由公益性因素所致，却很难测定其具体损
失额及客运、货运、路网各自成本费用。客观地说，在公益性与
经营性因素交叉情况下单独分离前项成本的难度很大，加之长
期执行交叉补贴，铁路运输企业发生亏损无需界定究竟是公益
性还是经营不善亏损，“整体打包”的处置成为常态。[3]公益性运
输成本账是企业的模糊账，也是企业在“大锅饭”体制下不愿公
开的信息数据。
政府仅对上述三家企业按“保本经营”标准补贴，每年就要
支出近百亿元。改革需要考虑政府财政的可承受能力。意、法、
英、德、西等欧洲发达国家，政府给予铁路的财政补贴分别占成
本的20%~70%；加拿大相关法案初始规定政府对公益性运输
亏损承担80%的补贴；美国联邦政府对“非盈利”的全国铁路客
运公司（Amtrak）依法令补贴其营运成本的50%，因未扭转亏损
后转向贷款方式。[4]各国的补贴标准不尽相同，但都没有对公益
性运输亏损予以完全补偿，公益性运输损失额并不等于补贴
额，且补贴管理严格，不支持一味依赖补贴而经营不当的企业。
第一，国家铁路局等规制机构加强对铁路企业运输成本数
据的监督，将显示真实成本数据列为企业申请补贴的“硬约束”
条件，核定企业披露的公益性运输成本数据，听取来自外部会
计、审计机构等第三方的评估咨询意见。但政府监督和第三方
评估也需掌握有关的信息，成本数据的不易获得性意味着需要
使用具有较高激励强度的补贴机制。另一个突破性的思路是，
选择固定或上限补贴机制，使对成本的补偿不依赖于成本的观
察数据，用机制来排解公益性运输损失额测定成本很高且不完
全准确的难题纠结与困扰。[5]
第二，政府对公益性线路和运输亏损给予一定比例的补贴。
在具体操作中，不仅要考虑不同线路和项目的具体情况，以及
不同地区铁路运输企业的资产质量、公益性运输周转量等，还
要充分考虑满足企业可解困和政府可承受的激励相容条件。倾
向根据上述因素建立一套合理的分值测度体系，确定不同线
路、项目及企业的适度补偿率并相对固定。新机制运行有必要
择定线路和项目先行试点，探索社会监督补贴预算和公共支出
绩效考评的方式方法。
第三，补贴比例的确定还是一个如何在中央政府、铁路运
输企业、地方政府间合理分摊公益性运输成本的问题。中央政
府担当补贴主体。继续鼓励和引导铁路运输企业履行社会职
责，承担一定比例的公益性运输成本，政府对企业的业绩考核
更加注重引入社会效益变量。欠发达省区政府普遍受困于地方
财政短缺，笼统实行“谁受益、谁补贴”原则似不现实，而是期待
其在公益性线路建设的规划协调、用地预审、环境评价、土地拆
迁上发挥更大的作用。
【参考文献】
[1] 吕振宇，倪鹏飞.铁路公益性：理论与经验[J].财经问题研究，2005
（10）：51-56.
[2] 何壁.铁路改革模式选择[M].北京：中国铁道出版社，1997：299 -
336.
[3] 荣朝和.探究铁路经济问题[M].北京：经济科学出版社，2004：113-
118.
[4] 刘拥成.加拿大和美国铁路的公益性运输[J].中国铁路，2006（12）：
25-28.
[5] 徐立凡.铁路工程越开放越能赢得公信力[N].新京报，2011-11-22.
（责任编辑：L 校对：Q）
刘云1，廉李章2
（1.兰州城市学院城市经济与旅游文化学院；2.兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）
【摘要】文章拟在研究铁路公益性运输的现状基础上，针对如何补贴、补贴多少的难题，力求找出统筹确定补贴
原则、范围、对象和方式以及补贴比例和建立成本分摊机制。
【关键词】铁路；公益性；机制
【中图分类号】F532.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0110-02
全国人大审议通过的《国务院机构改革方案和职能转变方
案》提出，铁路实行政企分开，建立健全规范的公益性线路和运
输补贴机制。随后国务院在《关于组建中国铁路总公司有关问
题的批复》中进一步明确，对铁路的承担的学生、伤残军人、涉
农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性
铁路的经营亏损，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运
输亏损给予适当补偿。本文从分析现状和把握难点入手，就顺
利推进改革提出一些设想。
一、铁路公益性运输服务的现状
1.公益性铁路。公益性铁路是指主要服务政府政策目标的
社会效益大于经济效益的铁路，在规划设计时就突出考虑政治
稳定、国土开发、民族团结、国防建设、社会公平等因素，而将项
目经济效益放在次要和服从的位置。公益性铁路修筑工艰款巨，
初始投资大，建设周期长，项目交付使用后，因低运价、低运量
和高营运成本造成铁路企业收不抵支，经营亏损不可避免。然
而公益性铁路项目又产出了显著的国民经济效益，外部利用者
和一般消费者享受到低运价便利，随着运输流向铁路转移和集
中，社会物流成本整体降低，它既是区域经济社会发展的重要基
础设施，还是某些纯公共物品（国防、国土开发）的重要组成部
分。[1]比较而言，西北铁路是我国铁路网中公益性最强的板块，
已建和在建青藏、南疆、兰渝、敦格、敦煌等公益性铁路，其中青
藏铁路是边际社会产值与项目产值最大化分离的铁路建设项
目，而南疆铁路则是公益性因素导致政策性严重亏损的典型。
2.公益性运输。公益性运输是指铁路部门以低于成本的价
格提供的社会运输服务。学界目前界定的公益性运输项目主要
有：学生、伤残军人运输；抢险、救灾物资运输；支农物资运输；
军事物资运输；军运客运；铁路支线运输；特种物资运输等。全
路18 个铁路局（公司）均不同程度地承担公益性运输任务。其
中，支农物资运输量2010 年已占全路货运总量的4.68%，为运
量最大的公益性运输项目。有全国人大代表统计铁路对粮食、
棉花、化肥、农药、磷矿石等支农物资实行减免铁路建设基金和
低运价政策，年均减收约136 亿（武汛，2009），而铁路部门近年
则披露涉农物资运输年损失额达数百亿。尽管这些数据还有待
核实，但可以确认公益性运输使铁路自身蒙受的利润损失相当
之大。公益性运输涉及面广，折扣率高，如学生、伤残军人运输
的折扣率为50%，收入难以弥补成本。铁路企业承担的公益运
输运量越大，损失也越大。铁路部门以自身收益的大量外溢为
政府公益性目标的实现创造了条件。
铁路公益性线路和运输是基本公共服务中成本大于收入
的部分，公益性运输亏损是企业不能自化解的政策性亏损。长
期以来，中央政府指令铁路实行“交叉补贴”，即在铁路行业内
部以经营利润弥补公益性亏损，“整体打包”自行消化公益性运
输成本。中央政府无需说服协商就向企业转嫁公益性运输成本
的权威行使成本很低。表面上看，公益性运输成本交由企业承
担，政府的财政负担减轻。公益性运输成本在政府低运价管制
下固然未向前转嫁给消费者，而是向后完全转嫁给铁路企业，
中央政府最终还是铁路庞大积累债务的“买单”者，所发生的交
易费用实际上高不可估。政府的公益性事业让企业承亏减负是
不合理的，建立公益性运输补贴机制是应有的制度安排。但由
于长期执行“交叉补贴”，公益性运输责任主体不清，政企财务
边界模糊，“如何补贴、补贴多少”是政府和企业都不熟悉和不
擅长解决的改革现实难题。
二、针对“如何补贴”难题，统筹确定补贴原则、范
围、对象和方式
1.建立补贴机制是自上而下推动的改革，也是中央政府处
置铁路公益性问题方式由“交叉补贴”转向“购买”的高级别和
高难度改革。着眼妥善解决历史遗留问题，立足重塑新型政企
关系，依据国务院政企分开、理清职责、确保稳定、适当补偿的
有关要求，先立补贴原则，据以制定认证细则，是改革有序推进
减少试错性成本的前提保障。
2.公益性线路主要铺设于西部特别是西北民族边疆欠发达
地区。公益性运输主要包括军人、学生的半价优惠和抢险、救
灾、支农、军用物资的优价和无偿运输。虽然补贴范围已匡定包
括“公益性线路”和“公益性运输”，然而，由于前者除了强公益
性的青藏线、南疆线，还存在不少公益性强度次之但公益性亦
强于经营性的线路，且干线、支线和专用线构成复杂，学界至今
对“公益性线路”仍无统一清晰的划定。而后者除上列诸多项目
还涉及到市郊旅客、专列及国际运输等，学界普遍认为“量大面
广”为我国铁路公益性运输的突出特征。因此，有必要在充分研
究与论证基础上，对纳入补贴框架的“线路”和“项目”予以再确
认，从而细化改革方案，进一步廓清补贴范围。
3.补贴对象为铁路运输企业。调研发现，全路18 个铁路局
（公司）均承担公益性运输任务，近5 年经营总盘点为11 家盈
利7 家亏损，企业间公益性运输亏损的拖累程度及自化解能力
差别甚大。太原、郑州等铁路局的经营性利润足以弥补公益性
亏损，而青藏铁路公司单一管理“天路”运输根本不存在保本经
营的机会。鉴于铁路内部的复杂情况，补贴对象可先确定为中
国铁路总公司，由其遴选确定二次补贴对象，引入特许权竞争
并择选适用模式，那些达到补贴规定条件、补贴额度要求合理、
承诺保障服务质量的企业获得补贴资格，那些托管强公益性线
路和因公益性运输造成政策性严重亏损的企业列为重点补贴
对象。
4.从青藏线的调研情况来看，公益性线路经营亏损主要由
低运价、低运量、高营运成本的“两低一高”因素所致。财政补贴
可作为收入使用，使低运价低运量下的有限收入得到追加；财
政补贴还可使用于弥补成本，使高营运成本得以削减，分别形
成“收入大于成本”和“成本小于收入”的补贴效应。就后者而
言，青藏铁路高寒冻土区多灾害线路养护、“多套冗余、互为备
用”专用设备购置维修、旅客列车特殊服务等支出费用是普通
铁路所没有的；高原牵引主力机型———内燃机车每万吨公里耗
油量为全路平均水平的1.48 倍，大修、中修、小修、辅修的平均
时间分别高出全路平均水平的6.9%、49%、48%和59%。[2]对其
特殊线路养护、专置设备维护、高原机车作业、旅客特殊服务成
本予以专项定额补贴，以原始消耗报表及有关记录为依据，以
达到全路平均成本水平为标尺，是一种涉面小可单独并透明化
操作的成本补贴方式。因而认为在强公益性线路经营亏损补偿
上，直接追加运输收入和直接弥补营运成本的补贴方式均可奏
效。而同时注重运价、折旧、税收、贷款、辅业和债务处置等配套
政策的研究与应用，对深化补贴机制改革及其与铁路投融资体
制改革接轨都具有现实而重要的意义。
三、针对“补贴多少”难题，务实择定补贴比例和建
立成本分摊机制
补贴多少的前提依据为亏损多少。问题在于，铁路部门从
未正式公布过公益性线路和运输亏损的完整数据，现有文献也
未见之基于定量分析的企业个案实证。仅根据调研获得的内部
数据得知，近5 年运输盈亏年平均值，青藏铁路公司和乌鲁木
齐铁路局（托管南疆铁路）均在-20 亿以上，承担繁重粮食调运
任务的哈尔滨铁路局则在-50 亿以上。虽然可判定铁路“三大
亏损户”的亏困主要由公益性因素所致，却很难测定其具体损
失额及客运、货运、路网各自成本费用。客观地说，在公益性与
经营性因素交叉情况下单独分离前项成本的难度很大，加之长
期执行交叉补贴，铁路运输企业发生亏损无需界定究竟是公益
性还是经营不善亏损，“整体打包”的处置成为常态。[3]公益性运
输成本账是企业的模糊账，也是企业在“大锅饭”体制下不愿公
开的信息数据。
政府仅对上述三家企业按“保本经营”标准补贴，每年就要
支出近百亿元。改革需要考虑政府财政的可承受能力。意、法、
英、德、西等欧洲发达国家，政府给予铁路的财政补贴分别占成
本的20%~70%；加拿大相关法案初始规定政府对公益性运输
亏损承担80%的补贴；美国联邦政府对“非盈利”的全国铁路客
运公司（Amtrak）依法令补贴其营运成本的50%，因未扭转亏损
后转向贷款方式。[4]各国的补贴标准不尽相同，但都没有对公益
性运输亏损予以完全补偿，公益性运输损失额并不等于补贴
额，且补贴管理严格，不支持一味依赖补贴而经营不当的企业。
第一，国家铁路局等规制机构加强对铁路企业运输成本数
据的监督，将显示真实成本数据列为企业申请补贴的“硬约束”
条件，核定企业披露的公益性运输成本数据，听取来自外部会
计、审计机构等第三方的评估咨询意见。但政府监督和第三方
评估也需掌握有关的信息，成本数据的不易获得性意味着需要
使用具有较高激励强度的补贴机制。另一个突破性的思路是，
选择固定或上限补贴机制，使对成本的补偿不依赖于成本的观
察数据，用机制来排解公益性运输损失额测定成本很高且不完
全准确的难题纠结与困扰。[5]
第二，政府对公益性线路和运输亏损给予一定比例的补贴。
在具体操作中，不仅要考虑不同线路和项目的具体情况，以及
不同地区铁路运输企业的资产质量、公益性运输周转量等，还
要充分考虑满足企业可解困和政府可承受的激励相容条件。倾
向根据上述因素建立一套合理的分值测度体系，确定不同线
路、项目及企业的适度补偿率并相对固定。新机制运行有必要
择定线路和项目先行试点，探索社会监督补贴预算和公共支出
绩效考评的方式方法。
第三，补贴比例的确定还是一个如何在中央政府、铁路运
输企业、地方政府间合理分摊公益性运输成本的问题。中央政
府担当补贴主体。继续鼓励和引导铁路运输企业履行社会职
责，承担一定比例的公益性运输成本，政府对企业的业绩考核
更加注重引入社会效益变量。欠发达省区政府普遍受困于地方
财政短缺，笼统实行“谁受益、谁补贴”原则似不现实，而是期待
其在公益性线路建设的规划协调、用地预审、环境评价、土地拆
迁上发挥更大的作用。
【参考文献】
[1] 吕振宇，倪鹏飞.铁路公益性：理论与经验[J].财经问题研究，2005
（10）：51-56.
[2] 何壁.铁路改革模式选择[M].北京：中国铁道出版社，1997：299 -
336.
[3] 荣朝和.探究铁路经济问题[M].北京：经济科学出版社，2004：113-
118.
[4] 刘拥成.加拿大和美国铁路的公益性运输[J].中国铁路，2006（12）：
25-28.
[5] 徐立凡.铁路工程越开放越能赢得公信力[N].新京报，2011-11-22.
（责任编辑：L 校对：Q）
