关于我国住房保障政策的演变轨迹研究
【论文摘要】住房与民生息息相关，为保障城市弱势群体的住房权利，维护社会公平和稳定，各地政府出台了住房保障政策。本文探究了我国住房保障政策的演进轨迹，提出了三条规律：由政府主导向政府市场相制衡转变、多层次政府共同参与、保障范围和力度不断加大。
【论文关键词】住房保障；经济适用房；公共租赁房
住房是人们生存的必需品，拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。而住房同时又是一种特殊商品，价值量大，使用期长、短期内需求大幅增加而供给难以及时跟进，决定了住房很容易成为投资品。生活必需品要求价格的稳定性和投资品价格的波动性之间的矛盾，是房地产市场最基本的矛盾。政府有必要实施住房保障政策，保障全体居民基本权利的实现。
一、我国城镇住房保障政策的变革回顾
城镇住房保障政策从探索到正式实施有一个发展变革的过程，大体经历了六个阶段：
1.1980～1988年试点阶段
1980年4月揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。邓小平指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多形式的住宅建设投资体制，1986年起的10年间各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主、群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征。
2.1988～1994年推进改革阶段
这一阶段出现了住房保障的一些过渡形式。具体包括兴建解困房（政府对其建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴）、危陋房屋改造（由政府牵头，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作等方式展开改造）、分期付款或申请贷款。与此同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金的建立开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。
3.1994～1998年深化改革阶段
此阶段的主要措施是实施安居工程。安居工程是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式。
4.1998～2003年为分配货币化阶段
（1）加快经济适用房建设：经济适用房是带有社会保障性质的，以保本微利原则向城镇中低收入家庭出售的普通住宅。它与安居工程一样，建设用地实行行政划拨，并享受政府的一系列扶持政策，以3%的微利价格出售，面向广大中低收入家庭。1998年安居工程与经济适用住房建设并轨。
（2）建立城镇廉租住房制度：廉租住房的供应对象是最低收入家庭，从解决最困难的家庭入手，一般限定在民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭。
5.2003～2007年调控阶段
（1）规范经济适用房建设和管理：经济适用房的供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭，并明确经济适用房制度是解决低收入家庭住房保障政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。
（2）进一步完善廉租住房保障政策：明确了可以由地方政府因地制宜地确定本地区廉租住房供应对象标准；实行动态管理，定期核查，依法处罚；明确了廉租住房保障面积的量化标准原则，并提出保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%；确定了以发放住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式。
6.2007年以来加快发展
这一阶段最突出的成果主要体现在廉租房的建设规模和保障力度进一步扩大、积极探索针对城市居民“夹心层”的公共租赁住房政策。目前我国各地方政府积极探索公共租赁住房制度，2010年3月北京市已正式宣布要建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系。这样从政策上基本形成了一套愈加完善的住房保障体系，即廉租房解决“住房难”、经济适用房解决“买房难”、公租房解决住房难与买房难之间的“住房夹心层”、限价房解决经济适用房与普通商品房之间的“买房夹心层”。
在今后相当长时期内，保障性住房供应将是多种保障方式并存，包括公共租赁房（包括廉租房）、经济适用房、限价商品房、发放租金补贴、旧城危房改造以及改善农民工住房条件等多重手段和目标相结合。随着社会经济的发展和人们收入水平的提高，特别是低收入家庭的住房条件得到大面积改善后，保障性住房短缺的问题将得到有效缓解。二、演变轨迹探究
从80年代至今，住房保障制度发展进程较快，并随着市场的变化不断进行调整。总体来说，主要呈现以下几个特点：
（一）政府角色的转变——由政府主导走向政府市场相制衡
商品房出现之前，我国实行“统一管理、统一分配、以租养房”的住房政策，计划经济体制下这种实物分配的住房满足了城镇职工的最基本需要。这一阶段完全依靠政府力量完成城镇居民住房的建设、流通、分配等流程。后来随着经济改革的深化，住房制度改革开始让步于市场，政府在住房领域的角色和职能开始明显改变，政府让位于市场，为商品房建设提供空间，提倡居民住房自治管理。总体来说，我国住房保障政策由政府主导走向了政府市场相制衡。
（二）各层次政府共同参与
中央与地方政府的关系主要表现为强地方弱中央，这为中央政府推行住房保障政策带来了障碍。在2003年中央政府市场化政策导向之下，地方政府为完成业绩考核和增加政府财力，推波助澜加速推行市场化，大规模出让土地、收取土地出让金。而当中央政府将抑制房价过快上涨作为调控目标时，地方政府表现则是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。这是因为随着权力下放形成了权力的“两级垄断”，中央和地方政府之间增加了更多的谈判和协商因素，导致双方不和谐，地方政府面对减少收入的保障性住房政策，执行时会选择“量力而行”。
针对这一问题，2007年24号文件明确了中央与地方政府共同分担责任，要求省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，实行目标责任制管理，并将其纳入对地方政府的政绩考核中。这一规定在2009、2010年得到进一步强调。
这一演进过程提醒我们：对于住房保障政策，中央政府的政策需要地方政府的配合，同时也不要把责任全部推给地方政府，解决低收入者住房问题需要各层次政府共同参与。
（三）保障力度不断加大
为解决住房问题国家采取了很多措施，保障力度也在不断加大。我国住房保障领域的政策工具是多种多样的，针对不同收入水平的人群采取了不同的保障方法。政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式；政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房(廉价房)等都属于此类；通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。
此外，我国住房保障既有“补砖头”和“补人头”等政策实现形式，又有直接援助和间接援助等政策实施方式，允许甚至鼓励非营利组织参与住房建设与供应，对合作建房运动、小产权房等现象采取积极态度，进行政策创新，引导社会力量解决住房问题，消除政策、法律方面的限制，在土地信贷脱率等方面提供便利、支持和鼓励。保障范围也在不断加大，例如将外来进城务工人员和外省市进城新就业大学生纳入到了住房保障体系。总之，我国的住房保障政策领域保障的力度在不断加大。
三、小结
我国住房保障政策在改善城市中低收入人群住房问题上发挥了一定的积极作用。但我们仍然要认识到，该制度体系在政策选择上还不够完整，有些政策在设计上还存在缺陷、政策覆盖面过于狭窄、政策实施中存在执行不力，这些都影响了住房保障政策的实施效果。探索我国住房保障政策的演进轨迹，有利于我们明确当前政策的成就和不足，更好地构建一个完整、高效、低成本、适合我国国情、更能体现社会公平的住房保障政策体系。
【论文关键词】住房保障；经济适用房；公共租赁房
住房是人们生存的必需品，拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。而住房同时又是一种特殊商品，价值量大，使用期长、短期内需求大幅增加而供给难以及时跟进，决定了住房很容易成为投资品。生活必需品要求价格的稳定性和投资品价格的波动性之间的矛盾，是房地产市场最基本的矛盾。政府有必要实施住房保障政策，保障全体居民基本权利的实现。
一、我国城镇住房保障政策的变革回顾
城镇住房保障政策从探索到正式实施有一个发展变革的过程，大体经历了六个阶段：
1.1980～1988年试点阶段
1980年4月揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。邓小平指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多形式的住宅建设投资体制，1986年起的10年间各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主、群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征。
2.1988～1994年推进改革阶段
这一阶段出现了住房保障的一些过渡形式。具体包括兴建解困房（政府对其建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴）、危陋房屋改造（由政府牵头，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作等方式展开改造）、分期付款或申请贷款。与此同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金的建立开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。
3.1994～1998年深化改革阶段
此阶段的主要措施是实施安居工程。安居工程是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式。
4.1998～2003年为分配货币化阶段
（1）加快经济适用房建设：经济适用房是带有社会保障性质的，以保本微利原则向城镇中低收入家庭出售的普通住宅。它与安居工程一样，建设用地实行行政划拨，并享受政府的一系列扶持政策，以3%的微利价格出售，面向广大中低收入家庭。1998年安居工程与经济适用住房建设并轨。
（2）建立城镇廉租住房制度：廉租住房的供应对象是最低收入家庭，从解决最困难的家庭入手，一般限定在民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭。
5.2003～2007年调控阶段
（1）规范经济适用房建设和管理：经济适用房的供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭，并明确经济适用房制度是解决低收入家庭住房保障政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。
（2）进一步完善廉租住房保障政策：明确了可以由地方政府因地制宜地确定本地区廉租住房供应对象标准；实行动态管理，定期核查，依法处罚；明确了廉租住房保障面积的量化标准原则，并提出保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%；确定了以发放住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式。
6.2007年以来加快发展
这一阶段最突出的成果主要体现在廉租房的建设规模和保障力度进一步扩大、积极探索针对城市居民“夹心层”的公共租赁住房政策。目前我国各地方政府积极探索公共租赁住房制度，2010年3月北京市已正式宣布要建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系。这样从政策上基本形成了一套愈加完善的住房保障体系，即廉租房解决“住房难”、经济适用房解决“买房难”、公租房解决住房难与买房难之间的“住房夹心层”、限价房解决经济适用房与普通商品房之间的“买房夹心层”。
在今后相当长时期内，保障性住房供应将是多种保障方式并存，包括公共租赁房（包括廉租房）、经济适用房、限价商品房、发放租金补贴、旧城危房改造以及改善农民工住房条件等多重手段和目标相结合。随着社会经济的发展和人们收入水平的提高，特别是低收入家庭的住房条件得到大面积改善后，保障性住房短缺的问题将得到有效缓解。二、演变轨迹探究
从80年代至今，住房保障制度发展进程较快，并随着市场的变化不断进行调整。总体来说，主要呈现以下几个特点：
（一）政府角色的转变——由政府主导走向政府市场相制衡
商品房出现之前，我国实行“统一管理、统一分配、以租养房”的住房政策，计划经济体制下这种实物分配的住房满足了城镇职工的最基本需要。这一阶段完全依靠政府力量完成城镇居民住房的建设、流通、分配等流程。后来随着经济改革的深化，住房制度改革开始让步于市场，政府在住房领域的角色和职能开始明显改变，政府让位于市场，为商品房建设提供空间，提倡居民住房自治管理。总体来说，我国住房保障政策由政府主导走向了政府市场相制衡。
（二）各层次政府共同参与
中央与地方政府的关系主要表现为强地方弱中央，这为中央政府推行住房保障政策带来了障碍。在2003年中央政府市场化政策导向之下，地方政府为完成业绩考核和增加政府财力，推波助澜加速推行市场化，大规模出让土地、收取土地出让金。而当中央政府将抑制房价过快上涨作为调控目标时，地方政府表现则是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。这是因为随着权力下放形成了权力的“两级垄断”，中央和地方政府之间增加了更多的谈判和协商因素，导致双方不和谐，地方政府面对减少收入的保障性住房政策，执行时会选择“量力而行”。
针对这一问题，2007年24号文件明确了中央与地方政府共同分担责任，要求省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，实行目标责任制管理，并将其纳入对地方政府的政绩考核中。这一规定在2009、2010年得到进一步强调。
这一演进过程提醒我们：对于住房保障政策，中央政府的政策需要地方政府的配合，同时也不要把责任全部推给地方政府，解决低收入者住房问题需要各层次政府共同参与。
（三）保障力度不断加大
为解决住房问题国家采取了很多措施，保障力度也在不断加大。我国住房保障领域的政策工具是多种多样的，针对不同收入水平的人群采取了不同的保障方法。政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式；政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房(廉价房)等都属于此类；通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。
此外，我国住房保障既有“补砖头”和“补人头”等政策实现形式，又有直接援助和间接援助等政策实施方式，允许甚至鼓励非营利组织参与住房建设与供应，对合作建房运动、小产权房等现象采取积极态度，进行政策创新，引导社会力量解决住房问题，消除政策、法律方面的限制，在土地信贷脱率等方面提供便利、支持和鼓励。保障范围也在不断加大，例如将外来进城务工人员和外省市进城新就业大学生纳入到了住房保障体系。总之，我国的住房保障政策领域保障的力度在不断加大。
三、小结
我国住房保障政策在改善城市中低收入人群住房问题上发挥了一定的积极作用。但我们仍然要认识到，该制度体系在政策选择上还不够完整，有些政策在设计上还存在缺陷、政策覆盖面过于狭窄、政策实施中存在执行不力，这些都影响了住房保障政策的实施效果。探索我国住房保障政策的演进轨迹，有利于我们明确当前政策的成就和不足，更好地构建一个完整、高效、低成本、适合我国国情、更能体现社会公平的住房保障政策体系。
